国匠城工作台

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<p>城市日益成为国人最重要的生存和发展空间，也成为我们面对的最复杂的巨系统。在当前这样一个“关系万千重”的转型关键期，许多发展问题处于临界状态。如何有效洞察城市发展中存在的问题，甚至是潜在危机，正确认识、理解并科学指导中国城市在迈向第二个百年目标的发展、规划和治理，是推动我国城镇化进程高质量、可持续发展的重要课题。

指标治理是中国常见但独特的一种治理现象, 国家在各个领域所订立的治理目标往往需要通过生成关键性指标来加以确立并宣示重要性，其生成、下放、分解、监督和考核等过程都体现了深刻的制度性逻辑。同时，可测量、可分解的指标通过考核行政体系各个层级的指标实施状况，从而保障政策的贯彻和执行，以最终达成某种治理目标。因此，指标体系成为中国国家治理的一种重要机制。

改革开放以来，伴随着从计划经济体制向市场经济的过渡，计划经济体制下针对各项具体物质生产部门的指标化生产和管理逐渐式微，代之而起的是“GDP增长”这样一个总体性的、可量化的经济指标。在以经济建设为中心的发展基调下，GDP增长成为政绩考核的核心指标，与干部人事考核制度结合，成为各级政府行为的指挥棒。GDP指标激励下的“发展型地方政府”是推动中国经济增长奇迹的重要引擎。但以GDP为单一衡量指标的发展体制也带来一系列问题。此后，伴随着对单一发展思路的反思，中央政府试图打破以GDP为单一指标的政绩考核体系。以“十一五”规划为分水岭，中央政府首次将指标考核体系划分为“预期性指标”和“约束性指标”两个维度，并在其中更加强调了体现政府公共服务职能的“约束性指标”的重要性。由此，指标治理被运用到了包括社会管理、公共服务在内的更加广泛的现代社会治理领域。

随着国家治理领域的日益拓展，指标治理的有效性困境也日益凸显出来。特别是进入到城镇化率超越50%后的城市中国，面对日益复杂的城市治理要求和任务，诸如数据驱动设计、城市体检评估、城市精细化管理、城市发展绩效评价、城市运行管理监测预警等新的公共议题不断出现，“自上而下”的指标拆解和量化遇到很大的瓶颈，指标设计与运用亟需探索新的方法论与工具。

随着大数据的爆炸性增长，数据密集型科学日益浮现。2015年，国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知中提出“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步”。党的二十大报告中提出建设中国式现代化，这一战略目标落实到城市工作领域，需要构建尊重世界城市普适规律和适合独特国情的城市治理指标体系，以支撑中国城市治理现代化进程。

未来中国城市发展应追求 “五善联动，环环相扣” 的内在逻辑与战略指向，即遵循“善智(Good Wisdom）”：城市规律的科学认知→树立“善志(Good Vision）”：发展愿景的长久共识→重塑“善秩(Good Order）”：空间秩序的良好耦合→提升“善质(Good Quality）”：城市品质的人本永续→推动“善治（Good Governance）”：城市治理的多元和谐，最终服务与支撑于国家治理现代化大局。而现实中影响治理质量和效能的因素有很多，其中最重要的就是治理决策赖以做出的信息，信息质量往往决定决策质量的高低。精准、全面、快捷的数据信息是高质量公共治理的基本前提。掌握城市发展的数据越全面、系统、连续、多元、可信，对数据背后知识的认识越深入和精准，对实现城市治理工作的智能化力度也就越大。

我们联合提出数字城市知识工程赋能计划，探讨建立一套“数据—指标—知识”的三级城市数据应用框架，旨在为城市治理的研究者、管理者与决策者提供技术支持工具与赋能平台。具体的，以“元指标”为中心构建研究框架，从城市指标的维度、广度、粒度、频度、关系入手，借助大数据技术与人工智能技术，融合专家知识，面向城市体验、体征监测、以及其它泛城市评估等应用场景，构建城市体征库、深化城市体验知识库，拓展城市智能治理神经元。

《城市元指标研究报告》仅仅是一个基于设想的行动开端，数字城市知识工程赋能计划需要广泛的参与，欢迎学术界和业界加入我们一起共建。

作者：王伟

中央财经大学政府管理学院城市管理系主任

全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委委员

住房和城乡建设部人居环境专家委员会委员

住建部城市管理监督局城市运行管理服务平台专家工作组成员

中国城市科学研究会城市治理专业委员会副秘书长</p>