撤制镇在城乡一体化中的角色
在当前的行政体制和城镇结构下,探索适合撤制镇集镇社区的创新发展模式,不仅能促进社区本身的发展,还能建立新市镇与乡村统筹发展的桥梁,完善上海多级化城镇发展网络,发挥连接城乡枢纽节点功能的作用,助力城乡一体化发展。
天马撤制镇田园社区效果图
撤制镇当前发展面临的困境
目前绝大多数撤制镇在人口、产业、公共设施、住房等方面都出现不同程度的衰退,发展受到多重因素的限制,既有行政管理体制调整等制度性影响,也有规划定位和设施服务方面的问题,表现在以下3个方面。
2.1 管理等级与社会职能不对等
行政撤并改革后,撤制镇的法律地位降为一般居委会,角色与分工进一步弱化,镇级财政资金和编制资源投入减少,发展建设上逐渐失去重视,更多的是承担社区管理和居住服务职责,造成了其被单纯定义为居住社区的发展误区。然而,实际上撤制镇社区仍然承担了周边广大农村区域的集镇功能。行政管理与职能服务的不对等,导致其在撤制以后因发展局限造成持续阵痛。
2.2 规划定位与现实发展不协调
很多撤制镇社区都编制过完善的规划,但往往在发展上依然束手无策,现实问题仍然存在。这是因为规划部分内容过于超前,没有与撤制镇的现实情况相结合,与现行政策也不适应;因此不具备实施的条件。
2.3 设施水平与社区需求不匹配
撤制合并20年来,撤制镇地区出现发展停滞的现象,除了正常的产业结构调整和人口自由流动外,由于行政管理的降级,经费投入等标准都有一定的降低,优质设施资源集中到主镇区也是不可回避的事实。低水平的设施服务抵不住新城及主镇优越的教育、医疗、养老等公共资源的虹吸效应,进一步导致本地人口外流,形成社区活力不断缺失、发展受阻的恶性循环。
解决途径:创新田园社区的探索
撤制镇的发展,其主体依然是城镇而不是农村,但是却要把城镇的发展同农村的需求和资源对接起来,是引导城乡要素双向流动的关键。本文探索性地称之为“创新田园社区”模式,是在城乡一体化战略前提下,强调因地制宜,坚持规划先导、管理协调,多维度、全周期、高质量的综合发展模式。
(1)多维度:生活维度与社会、经济、空间、生态等多维度统筹集成。
(2)全周期:建立全生命周期可持续的规划建管体系。
(3)高质量:在严守生态底线、限制用地指标的基础上,社区的发展更多地在存量空间里做文章。
创新田园社区理念在天马社区规划中的应用
天马撤制镇社区是上海市松江区佘山镇管社区,位于城市开发边界内。区域整体具有优良的历史自然基础。但是“绿水青山就是金山银山”的理念在这里未得到充分践行,发展中还存在资源尚未整合、社区活力丧失等问题。
天马社区现状鸟瞰图
(1)本地人口外流,老龄化严重,社区活力不足。
天马社区2016—2018年常住人口和户籍人口变化趋势图
(2)产业发展受限,就业岗位缺乏,职住失衡。
(3)设施陈旧老化,配套服务水平低,环境品质不佳。
天马社区现状房屋和环境情况
4.1 健康经济动力体系的营造
4.1.1 借助品牌项目,打造社区经济引擎
(1)挖掘历史,文化再造,开发精品文旅项目
通过充分挖掘历史上佛教禅宗特色文化底蕴,围绕“天马烧香山”“千年斜塔”,以及古寺“禅居”的文化特色,规划引入上海著名佛教文化品牌,利用佘山国家级旅游度假区的外围溢出效应,支撑并强化禅文化主题街区的品质景点建设。
禅主题文化街区示意图
(2)整合资源,拓展产业,内外联动全域发展
整合现状大区域约1 km范围内的天马山麓中山医院体检中心、世茂深坑洲际酒店等现有项目品牌资源;集建区内外联动,探索实践点状精准供地模式,发展以禅为核心的全域文旅,吸引禅文化产业人群,衍生相关价值链,打造地区禅文化交流平台和度假体验目的地。
4.1.2 贯彻减量政策,发展绿色低碳经济
针对天马撤制镇现状工业大部分处于工业区块外的工业用地转型区域和城市开发边界外现状零星工业用地减量区域等情况,建立低效工业用地认定标准,增加每年企业“体检”评估机制,每年设置亩均产值、企业污染、税收数量等考评指标体系。
4.1.3 创新驱动,引导双创社区化
随着禅品牌文化的建立和区内外绿色工业标准的实施推进,社区积蓄了双创发展的产业创新需求和经济基础条件。初期以见缝插针型的文创培育为主,以历史文化创新转化为方向,充分利用天马社区历史建筑改造再利用的存量空间,通过文创产品、非遗挖掘、文化节庆的相互融合,建设形象鲜明的“良渚文化”“明代顾绣”“棉纺技艺”等文创产业链,借助自媒体等现代传媒途径,扩大知名度,引领文创品牌高水平建设。
存量改造的文创空间示意图
4.1.4 依托田园客厅,实现农旅文一体化发展
推动城市开发边界外围农村区域乡村振兴,利用山水的自然资源和现有品牌项目如世茂深坑洲际酒店的影响力,通过闲置宅基地租赁、乡村土地整理等机制,集约利用农村建设用地和荒地、废弃地,发展农村产业经济,鼓励精品民宿试点推进。利用政策扶持,实践具有文化旅游资源基础的特色文旅示范村建设,推动农业供给侧结构性改革,发展家庭农场,推进农产品绿色认证,提升品质和知名度。结合特色节庆活动,拓展艺术田园、山水旅游、农耕体验、亲子度假等一系列农旅文综合产业项目,全力打造田园社区的山水活力客厅,实现区内外农旅文一体化发展。
天马社区横山村民宿试点项目
4.2 温暖高效设施系统的构建
4.2.1 分时共享,有效利用设施资源
由于受到土地开发和资金投入的限制,前期尽可能地利用现有服务设施、公共活动场地以及闲置建筑空间。考虑到社区同时也承载了周边农村的设施服务职能,使用受众面较广,将社区现有学校的文体设施如体育场馆、图书馆等分时段对社区公众开放。
4.2.2 聚焦需求,精准提供专业服务
对现有公共设施进行查漏补缺,建设宜居、便捷、完善的5—10—15分钟生活圈。针对公共设施的特定需求和服务盲区进行完善和补充。在城市开发边界外,全面改善农业基础设施,提升道路、沟渠、灌溉机泵等必要配套设施,推进集中式农业服务设施改造,打通服务的“最后一公里”。
4.2.3 交通引导,共享城镇圈公共资源
撤制镇社区应遵循城镇圈战略,打破以行政层级配置公共资源的方式,以公交为引导实现公共资源整体统筹配置。建立3级公交服务圈,除了15分钟日常生活服务圈,还要强化30分钟通勤生活服务圈和90分钟大都市品质服务圈,从而解决高能级公共设施需求与配置的矛盾。
4.3 以人为本,打造有机社区
4.3.1 社区微更新,复愈公共空间
社区微更新重点围绕增加公共活动空间展开。通过赋予不同类型的场所不同功能,创造多层级的公共活动场所,复原场所记忆,引导人群活动交流。
社区微更新示意图
4.3.2 滨水贯通,创造品质生活
锚固水空间格局,提升水质环境的同时,注重人的亲水活动。结合建筑改造,对主要河道进行改造和贯通,增加驳岸的亲水性设计,给社区居民提供开放共享的高品质滨水休憩带。
胜利港滨水贯通意向图
提升区域生态网络格局韧性,在充分尊重自然地势条件的基础上进一步加强滨水空间与外网绿地系统和社区腹地的联动,营造深蓝深绿、丰富活力的滨水开放空间。
4.3.3 街道立面改造,传承历史风貌
街道立面改造主要包括建筑改造和沿街风貌改造两个部分。建筑改造要实现从“拆改留”到“留改拆”的转变,遵循街区肌理,传承特色风貌,置换利于未来发展的全新功能。
天马社区街道立面改造示意图
通过建筑质量评估,梳理现状建筑空间形式,对建筑进行差异化的改造。包括:①复原修缮模式,②缝合更新模式,③表皮整饬模式。
实施与机制思考
目前,天马社区发展建设正在稳步推进中,除了政府财政主导的大规模社区更新,还应鼓励分类分期、区别化的创新更新建设方式,并基于发展困境在管理机制、公众参与方面尝试突破和创新。
5.1 创新体制,探索基本管理片区
体制上,进一步提升行政管理和公共服务的可及性、便捷度,通过细化管控网络、完善资源配置、强化治理能力,推进基本管理片区模式。基本管理片区内建立社区党委、社区委员会、社区服务中心等“两委一中心”组织架构,对社区实施管理。
5.2 盘活存量,提高土地利用效率
基于撤制镇社区的土地产权多元,部分土地产权仍然属于集体建设用地等情况,在保障农民财产权的前提下,依法依规对存量的集体经营性建设用地进行出让、出租,进一步盘活土地,提升撤制镇土地的利用效率。
5.3 资金扶持,发挥社会资本运作
通过发展评估,对符合发展要求的撤制镇社区给予资金扶持,人员经费、管理经费、项目经费等纳入镇级专项财政预算,因地制宜设立区级财政基本管理片区专项资金。
5.4 公众参与,鼓励社区协同自治
引导和培养公众参与社区建设和管理的意识,探索多元主体协同参与的管理模式。除了规划决策过程中鼓励和关注本地居民的参与外,积极探索社区规划师制度,鼓励社区聘请有经验的规划师将社区作为长期实践基地,扎根社区。
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