查找国土空间存在的问题是“双评价”的一项基本任务,是对国土空间现状的诊断。通过评价指标的设定,选择具有代表性、能够反映相关问题的指标,在单项因子评价的过程中即查找相关问题,识别存在的风险。长沙市“双评价”在生态功能指向的评价中围绕生态敏感性,选择水土流失、水土污染、地质灾害与废弃矿山矿坑等因子,识别国土空间中被破坏、被污染、需修复的区域,以便于在后期国土空间规划中采取相应的策略,对相关问题进行处理。评价发现,长沙市主城区空气质量较差;长沙市共有62个污染地块,包括工业污染、重金属污染、农村生活污染和农业面源污染等;浏阳河、捞刀河、沩水河等河流下游河段水质较差,主要污染物为氨氮和总磷等,还有部分小微水体受到污染;地质灾害点较多,市级的地质灾害点共有26个,多处居民点受到威胁;望城区、岳麓区、长沙县需要修复的废弃露天矿山矿坑点共54个。
在评价结果的基础上,核对现有法定管控区域与评价结果的匹配程度,分析现状法定管控区划定是否合理,并提出调整建议,如长沙市生态保护红线沿浏阳河部分管控区域与现状建设冲突,且划定边界的形态与河流岸线形态不符,过于僵硬,因此建议对生态保护红线进行调整。通过综合分析,查找现状开发与自然本底不符的地方,如分析生态极重要区现状用地情况,农业不适宜区存在的基本农田、耕地情况,城镇建设不适宜区存在的现状城镇建设情况,以此来判断现状开发对生态空间的威胁程度、城镇和农业用地布局的不合理程度。分析结果显示,生态极重要区有部分现状建设用地和耕地,其中农村居民点用地较多;农业不适宜区存在少量基本农田,说明基本农田的划定不合理,部分基本农田可能达不到质量要求;城镇不适宜区存在少量城镇建设用地,特别是生态廊道内,还有被进一步侵蚀的趋势。
识别城市发展、农业生产的短板也是“双评价”的主要任务。通过单因子评价和综合评价,评判城市和农业发展的主要制约因子,如地形地貌、环境状况、水资源与自然灾害等。分析结果显示,长沙市城市发展的主要短板因子为地形地貌和洪涝灾害,长沙市多丘陵,特别是湘江西岸,岳麓山、谷山等山体限制了城市的集中发展;长沙市主要河流两岸多为30m以下的垸子,成为洪涝灾害的多发地带,不利于城市开发。
“双评价”结果基本明确了国土空间开发保护格局,在评价结果的基础上,提炼生态网络结构,确定生态保护的总体格局,保证生态保护的整体性和系统性;明确农业发展的重点集中片区,推动农业用地空间布局调整,提高农业的集约化程度;结合交通网络、城市发展战略等,构建城镇空间结构,明确城市发展的重点方向。
(1) 构建“一江四河、东西两屏、南心北垸”的生态保护结构。以生态重要性评价结果“两屏多点”的结构为基础,结合湘江、浏阳河、捞刀河、沩水河、靳江河、幕阜山系、连云山系、九岭山系、沩山—凤凰山—岳麓山、生态绿心、大众垸等重要生态廊道和区域,从区域视角构建全域生态保护格局,维护生态系统的完整性和系统性。
(2) 形成六大农林复合片区。以农业适宜性评价结果“一圈多区”的结构为基础,结合耕地的空间分布,形成长沙县北部农林复合区、捞刀河农林复合区、浏阳河农林复合区、沩水河流域农林复合区、沩山农林复合区和靳江河农林复合区,引导农业不适宜区耕地向六大片区集中。
(3) 打造“一轴、两带、多廊”的城镇发展空间结构。以城镇适宜性评价结果“一区两翼”的结构为基础,打造“长沙—浏阳—宁乡”的东西向城镇发展轴,形成以交通干线串联若干城镇的多条发展走廊;以湘江滨水人文生态景观资源优势,打造湘江综合服务带;以京港澳高速公路等道路为骨架,以马栏山影视基地、高铁会展等新型地区为依托,打造长株新经济带;强化市域普通公路和高速公路对城镇的串联,形成若干小城镇发展廊道,推动市域小城镇沿交通廊道集聚发展。
承载能力评价的最初目的是确定资源环境能承载的极限规模,极限规模是确定规划目标、规模的重要依据。将农业开发适宜区和一般适宜区作为农业生产的最大规模;将城镇开发适宜区和一般适宜区作为城镇建设的最大规模,同时要评价单项资源环境指标能承载的最大规模,最终综合确定城镇和农业开发的极限规模。评价结果显示,长沙市农业生产的最大规模为5890km2,城镇建设的最大规模为5724km2,足以支撑2035年市域1200万人的用地需求。
以生态重要性、农业适宜性和城镇适宜性评价结果为基础,明确生态、农业、城镇三大空间。从评价结果看,可以分为3种情况:①如果只适宜生态、农业、城镇其中某一种功能的“单宜”空间,将其直接划入对应的功能空间;②如果是同时适宜生态和其他两种功能的“多宜”空间,坚持生态优先的原则,优先考虑划入生态空间,特别是对于集中连片的林地,以及难利用的荒地、裸地、滩涂等;③如果是同时适宜农业和城镇的“双宜”空间,离现状建成区距离较远且交通可达性差的区域,直接划入农业空间。离建成区距离较近的区域,需评估城市的发展战略、发展规模与发展方向等因素,如是未来城市发展必要的拓展区域,将其划入城镇空间,反之,可以划入农业空间。
在开展“多规合一”和国土空间总体规划之前,多种空间规划并存,划定了多种管制区域,但部分区域管控事权重叠,而部分区域管控缺失,底线控制的目的未能达到。在生态文明的时代背景下,重构生态管控体系,避免事权重叠和管控缺失,有必要对所有的生态空间进行统一管控。而“双评价”是划定统一管控区域的基础,通过“双评价”识别重要的生态空间,首先将生态极重要区划入生态控制线,再考虑生态廊道和整体生态结构的完整性,将其余有必要的区域也纳入生态控制线。
长沙市虽然山水资源丰富,但缺乏高品质的生态游憩空间,点状布局的风景名胜区、森林公园和湿地公园不成体系。通过生态重要性评价,识别出城市周边自然本底良好的生态空间,将其打造成具有生态保育、游憩、体验等复合功能的郊野公园,提高其空间品质,同时将其纳入生态控制线,作为对市民生活、游憩极重要的生态空间。