深汕特别合作区(以下简称“合作区”) 位于广东省东南部,地处珠三角平原与潮汕平原之间,是粤东通往珠三角的桥头堡,距离深圳市中心100km(图5),包括原海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石四镇,陆域总面积为468.3km2,城镇开发范围约为140.2km2(图6)。2011 年,广东省委、省政府印发《关于深汕(尾)特别合作区基本框架方案的批复》,要求将合作区建设成广东省乃至全国区域合作创新示范区。合作区总体规划积极响应国家空间治理和城乡规划体系改革的要求,探索全新国土大安全观下的安全规划新思路,开展综合安全规划研究,以期充分发挥规划在城市韧性提升上的前瞻性和引导性。
实践人居安全格局模型的第一层次:在深汕案例中通过风险评估前瞻规划风险,提出相应策略,构建安全国土基底。防灾决策的本质,是在现有技术、经济条件的限制下,在人力、物力、财力、时间和沟通成本投入与能够承受的损失之间做权衡。因此,合作区综合安全研究对规划区域的致灾因子进行全面评估,清晰掌握场地的可变和不可变风险,预估风险影响,为空间结构安全和制定综合对策打下基础。
历史灾害资料表明,规划区域主要受地震、地质灾害,以及台风、暴雨、洪涝和风暴潮等气象灾害影响。通过进一步分析和影响模拟,发现合作区所在海丰县处于政和—海丰断裂带,为第四纪后仍有一定活动的5 级左右中等地震活动构造带,地震动峰值加速度为0.10g,基本烈度为VII度;根据合作区洪(潮)水(50 年一遇) 淹没范围模拟(图7),以及基于24小时最大暴雨量的易涝点模拟(图8),预估洪涝淹没风险区域。根据海丰县地质灾害调查与区划报告可知,合作区鲘门、小漠和赤石片区属重点防治区,鹅埠属次重点防治区;规划区域内有8个已报备的地质灾害隐患点,包括2个滑坡、5个崩塌、1个泥石流隐患点,灾害隐患体规模为中小型,稳定性较差,危险性较大;综合以上各灾种风险分析,以明确最大灾害效应和前瞻规划风险。随着规划编制层次的推进,可根据图4提出的技术要点,分别在安全大区、安全生活圈、安全单元和安全社区层面,不断传导和落实安全国土基底的防控与对策要点。
图7 深汕特别合作区洪泛风险预估图(50年一遇)
资料来源:根据广东省水利电力勘测设计研究院编制的《广东省深汕特别合作区防洪(潮) 排涝专项规划》(2017)整理。
图8 深汕特别合作区易涝点和地质灾害隐患风险预估图
注:因总体规划阶段暂无现实排水管网数据,故分析不含市政排水因素。
实践人居安全格局模型的第二层次:在深汕案例中以明确的规划抓手,为引导安全策略的分级传导和落地提供空间与设施基础,构建安全空间格局。以风险影响预估指引安全空间规划,强化空间组织结构和安全设施的抗灾韧性,从规划建设的源头防灾减灾。安全空间格局包含面域分区、线性轴网和点状设施体系三个层次。该案例在总体规划层面进行了安全大区级安全空间格局构建,并提出了明确的传导技术要求。未来,随着规划编制层次的推进,向下层级传导可针对安全生活圈、安全单元和安全社区,落实配置相应层级的安全设施,保障单元化风险管理的安全服务能力。
安全分区是多层级、单元化独立设防的空间基础。在充分分析用地安全性、规划空间结构等的基础上,根据应急救援疏散和避难交通需求等因素,均衡划定安全分区。以人的步行避难尺度为基本模数,分区一般可分为四个任务层级,即完成紧急避难的安全社区(防护半径约500~700m)、完成固定避难的安全单元( 防护半径约1.0~1.4km)、配置救灾中心的安全生活圈(防护半径约2.0~2.8km) 及配置中央防灾基地的安全大区(图9)。分区之间以山、水、绿带或道路为分隔,形成相对独立的防护单元。
在总体规划层级,合作区共分为5个安全大区(图10)。未来,在规划向下层级细化的过程中,可按照多层级空间单元划分的技术要点,在事权分级与管理行政区设置的基础上,继续传导安全空间的单元区划,保障规划空间管控、实施监管与后期管理运行在事权范围的密切衔接。
在不同空间尺度和规划层级,建构包括(不必全包括) 救援干道、疏散干道和避难通道在内的安全轴网(图11),并按其重要性提高安全路径和两侧建筑物的设防标准,保障有效宽度,确保应急交通流畅。
在总体规划层级,合作区布局包括陆上高铁、高速道路和海上多条航线在内的全方位立体应急区域救援交通体系;内部构建一级特殊设防的应急救援主干道和重点设防的应急疏散主干道,每个安全大区均有双向、双线的对外应急救援和疏散干道,保障弹性。未来,在规划向下层级传导的过程中,可按照技术要点,细化应急救援疏散的次干道和应急避难道路系统,保障各级各安全分区单元均享有完善的应急交通服务。
根据单元独立防护原则,安全分区应逐级进行科学、合理、均衡、完备的安全资源配置,逐步承担减灾、备灾安全责任,为应急时刻分区、分级、就地、就近的安全防护、救助救援、物资供应、避难组织及灾后重建等活动提供设施基础。
在总体规划层级,为合作区各安全大区配置包括应急指挥中心、中心防灾基地、停机坪、应急物资储备库、调配站、分发站、应急中心医院和应急通讯机楼等应急基础设施在内的中心防灾基地级安全设施(图12),为合作区安全大区层级的单元风险管理提供实际的空间和设施支持。未来,随着规划编制层次的推进,可针对安全生活圈、单元和社区,分别落实和配置相应层级的安全设施,使相应层级具备单元化风险管理的安全服务能力,形成在各层级上,各单元独立设防、分担安全责任的单元化风险管理组织模式。
实践人居安全格局模型的第三层次:在深汕案例中提出系统性综合安全软策略,在以上单元化风险管理空间与设施硬策略的基础上,构建安全运营体系,并在不同规划层次不断深入传导,为单元化风险管理全面赋能。灾害风险治理是一个在投入和成效之间权衡与博弈的复杂过程,需要长远谋划和超前布局。以风险评估为前瞻,对于不可变风险,规划可对土地利用布局进行安全指引;针对可变风险,规划可为决策者在综合权衡彻底避让不予利用(城市远离灾害)、彻底治理完全利用(灾害远离城市) 和适度治理适当利用(风险中求发展) 三种方案时提供参考依据。在引导城市合理决策的同时,协助制定针对性的安全化综合治理策略和项目库,通过常态化的协调管控保障减灾行动的实施,逐步提升城市韧性。
在合作区,针对地震,可采取明确防洪、地质防护、建筑和生命线等工程设施的抗震设防等级,并在下层次规划中依据地震小区划勘测确认避让小断层影响。针对地质灾害风险,可根据地质灾害危险性的评估结果,充分考虑发展目标权衡投入与收效,在规划避让、加固除险和适度除险结合预警等软策略之中做出安全决策。针对台风、暴雨、洪涝和风暴潮等气象灾害,可根据模拟影响范围,选择性综合运用规划预留淹没区、抬高建基面自排或抬高河(海) 堤拦洪、种植海防林阻挡和降低风力、市政排水系统自排及市政泵站强排等手段,实现风险可控和损失可承受。同时,依托各层级各单元的空间和设施基础,统筹和传导风险管理软策略,构建安全运营体系。这就需要各级政府、社会团体、企业在健全风险管理体制机制、制定应急响应计划和近中远期韧性提升项目实施计划、培养安全管理人才、提升灾害管理技术、构建安全信息系统等多方面进行努力,以全面提升规划策略的管控效能和城市的风险治理能力。