对城乡发展关系合理的判断直接影响到乡村地区发展的模式与走向,对乡村地区人口的合理预测是关乎乡村生活生产方式、基础设施和公共服务设施投入的关键。因此,从城乡关系和乡村人口两方面进行趋势判断,是未来乡村地区社会构成模式的重要内容,也是村庄分类布局的前提条件和重要依据。
沈阳市是工业化带动城镇化发展的典型城市。在工业带动高速城镇化发展的经济体系下,乡村很难参与到城市产业体系分工中。随着农业农村优先发展方针的不断深入执行,未来城乡关系中乡村将会被赋予多元化功能属性。首先,城市辐射带动乡村地区的能力进一步增强,农民对土地生产的依赖转向了对土地资产的依赖,大量农民还会留在乡村。其次,农业由增产导向转向提质导向,规模化农业生产进一步解放农业劳动力,居民消费结构升级催促村庄需要承载新功能和新业态。最后,乡村需要多样性分化,其独特价值和多元功能有待挖掘,村庄需要依据各自条件实施多样化发展。
乡村人口规模预测关乎乡村社会的组织方式。随着农业生产方式向规模化和机械化生产转变,近年来乡村一直呈现衰退趋势,2010 ~ 2017 年,乡村平均人口的增长率为-2%。从种植业规模经营趋势来看,结合农村空心化、老龄化等普遍特征,沈阳市农业还将释放出大量剩余劳动力,农民还将持续地进行城镇化转移。同时,具有较高教育水平的新生代农民将持续被城市吸纳,在结束学业后普遍选择“跳农门”,并不会从事务农生产工作,而是向城镇加快转移。考虑到少数发展较好的特色村庄未来将吸引部分具有创业情怀的年轻人进行创业,以及城市居民基于养生养老的需求回归乡土,因此应综合考虑现代农业发展趋势、乡村人口转移诉求和乡村吸引人口回流等方面,对沈阳市村庄数量进行预测,即沈阳市村庄数量在未来一段时间内仍将缩减,乡村人口持续减少,将有20%~ 25%的乡村常住人口完成市民身份的转化。
底线思维是国土空间规划体系构建的重要内容,村庄发展也不例外,特别是生态底线对村庄发展的约束作用将不断增强。因此,对于村庄分类布局工作,应突出“底线约束”思维,突出维持社会稳定、促进城乡融合发展的重要意义。
沈阳市的乡村空间具有“山、水、林、田”交融的生态本底,生态空间主要集中在东南部山区、北部山区和河流流域,并有大量的村庄位于生态敏感区和生态极重要区域。此次研究坚持生态优先理念,首先明确底线约束的内容,保障沈阳市山体、林地、河流湖泊、自然保护区、辽河生态廊道等法定保护空间和生态保护区域的空间与功能的完整,摸清与生态底线冲突的村庄,避免盲目发展和盲目限制。其次,对保护区域内部的村庄实行必要的撤并。对内部保留村庄进行合理的类型划分,制定详细的发展引导策略,形成乡村产业准入负面清单,明确禁止和限制发展产业目录,并明确产业发展方向和开发强度,强化准入管理和底线约束,促进乡村自然生态系统功能的全面提升。
与城镇空间不同,乡村地区地域广阔,应依据国土空间规划对土地用途的分类要求,结合生态敏感性和重要性分析等内容,按照最小干扰、不大拆大建和兼顾每个行政村发展机会的原则,划定乡村地区功能引导空间,用以引导乡村地区资源要素的合理利用及村庄发展方向的选择。
研究按照沈阳市国土空间用途,结合生态底线约束、自然保护空间、生态敏感性和重要性等内容,将全域空间划分为A、B、C 三类,从全域国土空间角度分别对应生态、生产和生活空间。A 类地区对应全域生态空间,是实施严格生态保护的区域,保留村庄的规模逐步“减量”;B 类地区对应全域生产空间,是乡村振兴重点发展区域,根据历史人文保护、特色农业种植、休闲农业与观光、城郊融合发展及传统农业种植等功能划分功能区,突出村庄的特色化发展;C 类地区对应全域生活空间,即城市发展空间,内部村庄将结合城市建设逐步有序地进行城镇化( 图8)。
村庄分类应本着科学性与合理性原则,避免通过主观判断对村庄进行类型划分。因此,制定科学合理的村庄发展潜力评价体系尤为重要。建议针对对全域村庄的区域位置、产业特点、基础条件和特色资源等内容,通过定性分析和定量分析相结合的方式进行客观评判,并将其作为村庄类型划分和制定发展策略的重要参考。
定性评价主要用于筛选搬迁撤并类村庄和暂不明确发展类型的村庄。这两类村庄的确定存在明显的指向性,如位于城镇允许建设区或开发区、战略留白区、生态空间内以及被重大基础设施和建设项目占用、存在人身安全隐患的村庄,均可被划定为搬迁撤并类村庄或者暂不明确发展类型的村庄。
建议针对保留村庄构建村庄发展潜力评价体系,将赋值打分和遴选这一方式作为乡村分类和发展策略制定的重要参考。研究综合选取村庄基本条件、产业基础、地方特色和区位条件四个方面共35 项能代表村庄发展水平与潜力的指标。指标类型可分为量化指标和非量化指标。其中,量化指标主要针对发展基础条件方面,如农业总收入、劳动力人口和人均耕地面积等指标,可以通过熵权法进行评分;非量化指标主要针对村庄的特定方面,如特色种植业、文物古迹、与国省道路距离等指标,采用专家咨询权数法进行赋值打分。在此基础上,采用单项评分和综合评分相结合的方式,引导保留村庄分类和发展策略的制定( 表1)。
研究按照国家、省、市各层面对村庄分类提出的具体要求,结合城乡关系判断、人口规模预测、生态底线约束、功能分区引导和村庄发展潜力评价等内容对村庄进行分类。但考虑到村庄发展的复杂性,按照四大类的分类难以清晰地囊括村庄的不同特征和发展重点,因此在村庄分类的基础上应根据发展特点,将每类村庄进行细分,制定具有针对性和可操作性的发展策略引导内容,精准施策,用以指导未来村庄规划编制和发展建设。同时,结合沈阳市村庄的区位特征和未来发展的不确定性,对部分村庄暂不划分类型( 图9)。
搬迁撤并类村庄分为城镇化撤并村庄、安全性撤并村庄和生态化撤并村庄。城镇化撤并村庄主要与国土空间规划划定的城市开发边界相对接,并充分考虑机场、铁路等区域重大基础设施的建设需求;安全性撤并村庄主要从人身安全角度出发,包括塌陷区、洪水淹没区、高压走廊内的村庄,以及垃圾场站、污水处理厂周边的村庄;生态化撤并村庄主要为自然保护区核心保护区、缓冲区及风景名胜区一级保护区内的村庄。沈阳市搬迁撤并类村庄数量约为全市村庄总数的15%。
集聚提升类村庄主要包括地理位置优越、资源禀赋较好、产业发展较强、村庄规模较大、生态环境优美及未来有持续发展动力,并有条件成为村庄发展示范带动标准和样板的村庄,以及未来仍将永续存留的规模较小、发展基础一般的农业型村庄。集聚提升类村庄占保留村庄的大多数。在此基础上,可以将集聚提升类村庄划分为示范引领型、产业提升型和保留改造型三种类型。其中,示范引领型村庄作为沈阳市村庄发展的标准和样板,发挥了探索村庄经济社会发展模式和经验的重要作用,是沈阳市村庄发展的重点,数量约占全市村庄总数的10%。
研究结合三线管控、功能分区引导和沈阳市自然山水格局,选择自然历史文化特色资源丰富的村庄作为特色保护类村庄,作为彰显和传承中华优秀文化的重要载体。特色保护类村庄分为文化特色型、生态特色型和旅游特色型三种类型,数量约占全市村庄总数的10%。
研究依据乡村与城镇的相对位置,将中心城区集中建设区和各县城开发边界外围5km 范围作为城郊融合类村庄的布局范围。同时,将具备城乡共治条件,有成为城市后花园优势的村庄纳入城郊融合类村庄,并划分为中心城区外围的城市融合型村庄、县城周边的城镇融合型村庄两种类型。
考虑到生态控制要求暂不明确及城市未来发展的不确定性,研究将位于城市开发边界的特别用途区、弹性发展区及生态保护红线内非撤并类的村庄确定为暂不分类村庄。