(一)明确山南市的定位与职能,科学确定城镇发展规模
通过研究山南市城镇化进程中的前瞻性、综合性和战略性问题,规划明确山南市在区域中的定位和职能,依托区域资源承载力,科学合理地确定未来城市规模。从区域协调层面看,要增强藏中南的引领带动作用,促进藏东、藏北和藏西的协调发展,构建核心引领、区域联动、极点支撑的经济发展格局。目前,山南市处于经济加速成长阶段,工业化处于低层次阶段,城镇化处于初期阶段。未来15 年,山南市要实现国民经济持续快速健康发展和社会全面进步,在规划期内实现主要经济指标和社会保障能力等方面走在西藏前列。
规划力求将山南市打造成为“两基地一核心”:立足产业基础,发挥特色资源优势,坚持绿色低碳发展,打造以水电为主,以太阳能、风能及地热发电为辅的“藏中南清洁能源基地”;立足藏源文化的诸多“第一”,推进旅游综合开发,推动服务业发展,将山南市建设成为全区有地位、国内有影响和国外有市场的“藏源文化旅游基地”;发挥区位优势,立足“两基地”构筑核心经济圈,建设拉萨—山南—日喀则核心经济区,加快拉萨—山南一体化发展,打造区域增长极,将山南市建设成为具有比较优势、速度优势的“山南核心经济区”。
规划对接“一带一路”倡议,将山南市建设成为国家南亚陆路大通道中的重要支点,主动融入丝绸之路经济带和“孟中印缅经济走廊”,推进“环喜马拉雅经济合作带”的建设,促进基础设施互联互通,拓展南亚市场,构建国家面向南亚开放的重要通道,发挥比较优势,通过资源优化配置,共同促进区域经济合作发展。
规划根据城镇—区域关系、城镇的区域地位以及在地区经济空间内的作用,将山南市城镇划分为中心城市、市域中心城镇、县域中心城镇、重点乡镇和一般乡镇五个等级( 图2)。在等级结构的基础上,从城市职能结构的现实条件出发,规划充分考虑各级城镇所处的区位、发展潜力及城镇—区域关系,将全市城镇划分为综合型、工矿能源型、商贸服务型、旅游服务型、交通节点型和边贸服务型六大类型。根据西藏城镇体系规划和山南市“十三五”规划的要求,规划结合对山南市城镇体系发展现状的分析和判断,确定山南市城镇空间结构为“一主四副,三横五纵”( 图3)。
“一主”即为中心城市,由乃东区、昌珠镇和结巴乡的部分用地构成。规划构筑以泽当镇为核心,扎塘镇、琼结镇、曲松镇和桑日镇呈环状布局的泽当城镇群,力求将其打造为“拉萨城镇群副中心”。
“四副”为贡嘎副中心( 甲竹林镇—吉雄镇)、加查副中心( 安饶镇—加查镇)、隆子副中心( 隆子镇—日当镇)和浪卡子副中心( 浪卡子镇—打隆镇)。贡嘎副中心依托贡嘎国际航空港区位优势,建设空港经济区,带动周边区域融合发展,融入拉萨经济圈;加查副中心立足加查县的能源优势,适度开发矿产资源,着力打造“藏中南清洁能源基地”,建成山南市域东部的副中心;隆子副中心发展矿产、特色农牧业、农副产品加工业和生态旅游业,打造山南市域南部的副中心,带动隆子镇、错那镇和洛扎镇边境三县的整体发展;浪卡子副中心依托浪卡子镇的旅游资源,打造山南市域西部的副中心,开发生态观光旅游和特色畜牧业资源。
“三横”包括沿江城镇发展轴、打隆—隆子城镇发展轴和沿边城镇轴。沿江城镇发展轴主要沿349国道、拉林铁路、山南至机场高等级公路、江北公路和加桑公路布局,是山南市域城镇体系空间结构重要的发展轴;打隆—隆子城镇发展轴沿301 县道布局,是连接东西向市域腹地城镇的发展轴,起到连接东西两边的扁担轴作用;沿边城镇轴沿边境高寒经济带布局,是山南市域城镇体系空间结构沿边重要的发展轴,沿线分布的城镇有浪卡子镇、打隆镇、洛扎镇、拉康镇、措美镇、错那镇、日当镇和隆子镇。
“五纵”包括泽当—错那城镇发展轴、泽当—措美城镇发展轴、洛扎—昌果城镇发展轴、浪卡子—扎日城镇发展轴和加查—隆子城镇发展轴。泽当—错那城镇发展轴沿560 国道、349 国道布局,是南北向连接泽当、措美、琼结和错那的主要轴线,也是促进沿江与沿边城镇互动发展的城镇发展轴;泽当—措美城镇发展轴是南北向重要的发展轴,主要沿349 国道、560 国道布局,既是连接拉萨—山南一体化发展的重要发展轴,也是连接拉萨和边境县的重要通道,是南北向连接桑耶、泽当、亚堆和日当主要城镇的城镇发展轴;洛扎—昌果城镇发展轴是连接山南和拉萨的新通道,也是山南市域城镇体系空间结构南北向的次要发展轴;浪卡子—扎日城镇发展轴主要沿349 国道和207 省道布局,是山南市域城镇体系空间结构南北向的次要发展轴。此外,加查—隆子城镇发展轴也是山南市域城镇体系空间结构中重要的轴线。
规划整合山南市城市发展资源,按照“工业反哺农业、城市支持农村、发达城镇带动欠发达城镇”的思路,加快城镇化进程,优化地区空间资源配置,确定城镇规模等级,整体推进工业化、城镇化和农业产业化,建设社会主义新农村,实现城乡统筹发展。山南市采取四种城乡统筹模式,即中心城市带动模式、产业发展带动模式、农业产业化发展模式与特色发展模式。中心城市带动模式主要适用于产业发展较为成熟、人口较为密集的中心城区和县(市)城区及周边乡镇,应引导人口、产业等城乡经济要素向中心城市集聚,鼓励农业转移人口在城市落户;产业发展带动模式主要适用于产业基础较好或有资源优势、交通区位优势的重点城镇,应鼓励乡镇工业集中发展,并积极推进农业产业化发展,严格限制污染企业进入,重点发展农林产品加工和特色手工艺品等无污染、特色化产业,积极吸纳农业转移人口和外出务工人员回乡创业、居住;农业产业化发展模式主要适用于农业主导发展地区,这些区域主要位于山南市北部的沿江地区和南部沿边地区,应鼓励发展农产品深加工、特色农业;特色发展模式主要适用于山地特色发展地区,以及具有特殊旅游、商贸资源优势的发展地区,应培育和鼓励旅游型小城镇发展,加强农林产业与旅游业的衔接互动,鼓励生态敏感地区的人口向县城和中心城区人口聚集区迁移。
山南市的发展目前大多依赖于上级支持和外地援助,自身的发展缺乏“造血”功能。规划力求提高山南市的经济外向程度,拉近资源开发、工农业生产与市场的距离,将山南市的资源优势转化为经济优势,提高自产产品的出口能力。同时,要抓住产业中西部转移机遇,壮大工业经济,突破发展第三产业,加快产业结构调整,优化产业空间布局,着重培育特色产业发展;对内协调好全市的发展,对外对接好拉萨等区域中心城市,加强与藏中南城市群的衔接,构筑多元化的产业格局,提升自身的“造血”功能,全面提升山南市的地位和区域竞争力。
在第一产业方面,规划以“提升”为手段,建设青稞生产基地,推广建设“双低”油菜基地;建设蔬菜设施标准化示范区和乃东国家级现代农业示范园区;加快发展林果业、大力发展特色畜牧业;开展“新型农牧区综合体”试点建设。在第二产业方面,规划以“壮大”为手段,做大做强能源产业;稳步发展优势矿产业;积极发展建材业;改造提升民族手工业;加快发展藏药加工业。在第三产业方面,规划以“做强”为手段,抓住西藏打造重要的世界旅游目的地的历史性机遇,立足藏源文化,推进旅游综合开发,推动服务业发展,把旅游业建设成为山南市的重要产业和新的经济增长点,使其成为山南市的“造血”细胞,打造藏源文化旅游基地。此外,还要积极发展现代服务业和商贸物流业。
在城镇体系规划中,规划形成“一圈四极,两轴五片”的产业布局结构( 图4)。
“一圈”指泽当城镇经济圈,包括乃东、桑日西部、曲松西北部和扎朗。规划培育滴兴产城一体示范园区,重点发展矿产业、建材业、化工业、农产品加工业和旅游业等。
“四极”指四大城镇发展极:①空港经济圈,包括甲竹林镇、杰德秀镇、吉雄镇和岗堆镇。规划重点发展空港物流园和现代科技农牧业。②安饶镇—加查镇,是能源基地服务的区域中心城镇、山南东部的增长极,辐射曲松东北部、桑日西南部。规划在此构筑藏中南能源接续基地。③隆子镇—日当镇,位于山南市北部的经济中心,重点发展能源、矿业和旅游业等产业。规划积极发展现代服务业和农产品加工业,有选择地发展建材业和轻工业,将其培育成为沿边高寒经济带上的发展极。④浪卡子镇—打隆镇,位于山南市西南部的旅游中心。规划发展旅游、畜牧业和农产品加工业,将其培育成为山南市的旅游副中心。
“两轴”包括沿江综合经济发展轴和沿边生态经济发展轴。规划大力发展通道经济,将沿江的贡嘎县、扎朗县、乃东区、琼结县和曲松县发展轴建成“沿江百亿产业走廊”,打造山南市乃至藏中南经济区的产业引擎;坚持沿江整体开发,着力打造清洁能源基地、特色工业基地、沿江高效生态农业示范基地和藏源文化旅游基地;着力推进产城融合发展,建设泽当“拉萨城镇群副中心”,打造乃东泽当、贡嘎空港和加查安饶服务业增长极;突出沿边地区的“生态、富民、固边”职能,发挥边境县的生态旅游、特色农牧业资源优势和政策优势,强化据点式开发,因地制宜地发展满足环境承载力要求的适宜性绿色产业。
“五片”,包括清洁能源和矿产经济片区、藏源文化旅游核心片区、空港和特色农( 林) 业集中连片区、高山畜牧连片发展片区、边境特色旅游开发片区。①清洁能源和矿产经济片区。规划开发雅江流域乃东—桑日光伏发电和桑日—加查水能资源,建设清洁能源基地;提升发展山南市建筑建材工业园区,打造综合发展建材、农畜产品加工、高原特色生物、绿色食( 饮) 品和民族工艺品加工的“一园多区”的自治区级雅砻工业园区;科学开发以曲松罗布沙铬铁矿、加查邦布金矿为主的优势矿产业,建设形成“沿江百亿走廊”工业集中区。②藏源文化旅游核心片区。规划整合桑日县、乃东区、扎朗县、琼结县的历史文化和生态旅游资源,围绕“藏源文化”、自然生态两条主线,讲好“藏源故事”、做好“第一”文章、打造“诗意”原乡、开启“寻根”之旅,优化旅游目的地建设和产品开发,打造藏源文化旅游核心区。③空港和特色农(林)业集中连片区。规划以贡嘎县、扎朗县、乃东区和琼结县河谷地段为主,跨区域建设青稞种植示范基地;充分利用贡嘎县、扎朗县和乃东区雅江北岸“九沟一坝”的土地资源,建立马铃薯种植示范基地;在贡嘎县、扎朗县和乃东区沿江四岸建设优质油菜种植示范基地;在贡嘎县、扎朗县、乃东区、琼结县、桑日县和加查县等近城区、镇区及园区建立近郊城镇农业区;激发林业产业活力,重点建设速生丰产林、工业原料林、珍贵用材林、木本药材林、特色经济林和森林食品生产基地,配套发展林下资源采集加工业,培育林业种苗基地;以国家级自然保护区、风景名胜区和国家森林公园的林业资源为依托,适度发展林业生态旅游,丰富林业产品和开展森林旅游服务等,促进“绿色富藏”。④高山畜牧连片发展片区。规划以浪卡子县、措美县为重点,根据畜牧业资源条件和生产基础,提升发展畜牧业。⑤边境特色旅游开发片区。规划充分挖掘边境县丰富独特的生态、文化旅游资源,积极稳妥地创造条件推进边境旅游开发,同时推进错那勒门巴民族乡、隆子扎日、洛扎拉康和羊湖环线专项旅游发展。
(四)土地利用分区,优化配置和集约利用土地资源,寻求开发利用和生态空间保育之间的平衡
西藏高原地区的城镇建设空间相对有限,土地利用发展规划遵循“开发和节约并举,把节约放在首位,在保护中开发,在开发中保护,最大限度地发挥资源的经济效益、社会效益和环境效益”的总原则,妥善处理当前与长远、局部与全局的关系;按照建设节约型社会的要求,以建设良好的人居环境和现代化城镇为目标,促进土地的优化配置和集约利用。根据土地利用主导方向及分布特征,规划将全市分为城镇建设区、农用地区和生态协调区三大类型区。其中,城镇建设区采取分区发展、优化城乡用地结构的规划策略;农用地区采取严格保护耕地、积极开展土地整理和发挥农地生态功能的规划策略;生态协调区采取严格保护水源及湿地、加强森林生态系统建设和加强自然生态功能区保护的规划策略。
规划整合山南市交通资源,优化交通骨架,把握高速公路、铁路等重大基础设施带来的发展契机,做好中心城区对外交通衔接,构筑高效便捷、公铁一体化的区域综合交通系统,建设城镇圈的道路系统、公共交通系统,提高城镇运营效率,将交通网络优势转化为经济发展优势。
在城镇体系规划中,主要提升市域交通设施的规模和水平,实现全市交通相互转换、交通建设一体化和信息化管理,建立全市协调发展的客、货流通中心,提升区域综合竞争能力;坚持交通一体化原则,强化交通在产业发展和空间布局中的积极引导作用,建设现代化的综合交通体系;以国道、省道为骨架,进一步优化区域网络,以改造和提升公路技术等级为重点,全面提高现有公路的通行能力;加快交通基础设施建设速度,做到公路客货运站场、机场和铁路站场相互衔接,充分发挥各种运输方式的优势,提高交通服务水平,建立开放、高效、一体的现代化综合交通系统。
规划形成“三横四纵”的公路网布局( 图5)。
“横一”指沿雅鲁藏布江的综合运输大通道,机场、铁路及主要公路均布局在该通道上,沿线分布有贡嘎、扎囊、乃东、桑日和加查5 个县,是山南至拉萨、林芝的主要通道。
“横二”为浪卡子—打隆—多却乡—贡布雪乡—哲古—邱多江—加查公路(510省道),是山南市中部贯穿东西的一条交通干线。该路线连接山南市的众多旅游景点、矿产资源区和农牧场区,规划建成后将成为重要的经济干线,对区域经济社会发展起到积极的推动作用。
“横三”为普玛江唐乡—洛扎—措美—日当—隆子—扎热乡公路(219 国道),其既是山南市南部地区东西向出入林芝、日喀则的主要通道,也是山南市经济建设、边防巩固的生命线和大动脉。
“纵一”为错那—措美—哲古—琼结—泽当—墨竹工卡通道。规划将其升级为560 国道、349 国道的一部分,其既是山南与拉萨联系的第二条通道,也是未来经勒布通往印度、尼泊尔边境口岸的交通通道。
“纵二”为日当—邱多江—亚堆—泽当—桑耶—拉萨通道,是349 国道、560国道与219 国道的重要联络线。作为新建的拉萨至山南快速通道,其还是强化拉萨至泽当城镇圈,带动全区经济产业链加速发展的重要环节,是山南与拉萨联系的第三条通道。
“纵三”为洛扎—贡布雪乡—杰德秀—昌果—拉萨通道。规划新建昌果—杰德秀跨雅江特大桥,是山南与拉萨联系的第四条通道。
“纵四”为甲竹林镇—江塘镇—浪卡子镇—扎日乡公路,由349 国道和207省道组成,是山南市西部地区主要的干线公路,以及349 国道与219 国道的重要联络线。
规划加快旅游通道型公路的建设,充分利用规划国道、省道,将县域人文、自然景观景区串联起来,并通过交通干网与周边拉萨、林芝和日喀则等旅游景区相衔接。通过合理的旅游线路组织和交通转换设施建设,以期形成较便捷及通畅的旅游交通体系。
山南市中心城区由主城区和外围组团组成。主城区包括泽当城区、昌珠城区和江北新城;外围组团指鲁琼工业组团和滴兴产城一体示范园。作为山南市政府所在地,中心城区是西藏“一江四河”地区的中心城区之一,位于西藏重要的社会经济发展核心区,自然条件优越,历史基础较好,内外交通条件便捷,具有较强的经济实力和区域影响力。同时,中心城区还是雅砻国家级风景名胜区服务接待中心,是风景区旅游产品供应、旅游商品经销、旅游咨询服务、旅游食宿购物和交通转换中心。昌珠镇是中国历史文化名镇,拥有深厚的文化底蕴,西藏第一座佛堂昌珠寺和第一座宫殿雍布拉康就位于此处。为了突出中心城区的城市个性和城市发展脉络,规划将昌珠镇全部纳入规划区范围内。同时,规划将中心城区的城市性质定为“国家重要旅游城市,藏民族特色文化保护地,拉萨城市群副中心城市,特色优势产业基地,山南市政治、经济、文化中心及交通物流枢纽”。
规划优化现状城区用地结构与布局,控制中心城区空间增长边界:向东拓展至贡布日圣山范围;向西以西扎哈山自然山体为界;向北跨过雅鲁藏布江,至努日山山脚;向南拓展至大观园南端范围,总范围面积为76.73 k m2。中心城区划分为禁建区、限建区、适建区和已建区,规划对不同的区域采取不同的管控措施,遵循“南控、北跨、东环、西沿、中优”的空间发展方向。
“南控”。城区向南沿雅砻河轴向延展,南边以昌珠寺为界,做到“拓中有控”。规划将金珠路两侧规划为城市绿地,形成东西绿廊和城市绿楔;将泽当和昌珠两个城区适当分离,形成两个组团。
“北跨”。规划结合新建的泽当大桥和滴兴产城一体示范园区,实现区域跨江发展。
“东环”。在城区东部,规划建议跨过贡布日圣山,打通东环线,加强主城区与工业组团间的联系;改变原有沿雅江的单线交通结构,使区域生产生活联系更为便捷。
“西沿”。规划在城区西边以西扎哈山自然山体为界,控制城区向西拓展。
“中优”。规划调整中心城区用地结构,增加生活服务设施和绿地,使中心城区城市空间发展集约化、功能结构合理化。
中心城区采取“一脉串三城、一环绕圣山”的空间发展模式( 图6),形成“一脉显特色、三城聚服务、双园促发展,多廊连山水”的城市空间结构( 图7)。
“一脉”指雅砻河文化景观绿带,位于城区的中心地带,设有博物馆、城市规划展览馆、藏文化展览馆、雅砻河文化大观园、民俗街、体育馆及多个城市公园等文化娱乐设施。规划在此打造城市文化休闲中心,以期提升城市活力,彰显城市生态文化特色。
规划以雅砻河为城市发展脉络向南拓展,打造“江北新城”“泽当城区”“昌珠城区”三城,分别承担区域综合服务、旅游服务和产业服务职能;延展南北两大区域,拉开城市发展骨架,实现从“背江发展”向“拥江发展”。
规划在打通东环线的基础上,使东环线与江北快速路西边的安徽大道、南边的外环线共同形成城市外环线;连接中心城区五个功能板块—泽当城区、昌珠城区、产城一体示范园区、鲁琼工业园区和江北新城,加强组团间的联系,形成“城园一体、向心布局”的城市空间形态。
规划依托雅砻河水脉,整治雅砻河沿线景观,建设沿河生态休闲走廊,串联城市功能板块,构建中心城区南北向延伸发展的功能、景观和生态复合轴线。规划利用雅砻河南部植被良好的地段建设湿地公园,引绿入城,形成城市生态绿楔,使其成为中心城区南部重要的门户节点,打造城市生态绿核。