来源 | 广东省城乡规划设计研究院
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摘 要
随着城镇化发展不断提速,自然保护地的合理保护与开发已成为践行“两山理论”、提高城乡发展质量的核心承载空间。本文根据近年国家对于生态文明体制改革特别是国家公园体制改革提出的新要求,通过借鉴国内外生态保护区周边乡村发展优秀经验,针对广东省粤北生态特别保护区内搬迁撤并类村庄的特征,以分类引导、分区管控、分期开发等为举措,以建立入口社区和特色小镇培育选址的多因子评价体系为支撑,探索生态保护区搬迁撤并类村庄搬迁前与搬迁后的发展路径,并提出搬迁至入口社区和特色小镇的具体发展对策和建议,为严守生态底线、促进生态修复、推进国家公园建设做出基础性贡献,为各地推动生态保护区乡村地区异地搬迁与健康绿色发展提供有益经验借鉴。
关键词:国家公园;搬迁撤并;绿色发展;乡村振兴
自党的十八大提出把生态文明建设放在突出地位、努力建设美丽中国以来,国家、广东省高度重视生态文明建设,十九大提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山”的发展理念和实施乡村振兴的战略部署,广东省委、省政府提出构建“一核一带一区”区域发展新格局,其中“一区”即北部生态发展区,是广东省重要的生态屏障。在此基础上,广东省印发《建设粤北生态特别保护区工作方案》,明确要在粤北地区的韶关、清远市北部开展试点,高标准、高水平打造若干个集中连片、规模较大的生态特别保护区,同时致力于推动粤北生态特别保护区(以下简称“保护区”)建设成为广东建设国家公园的起步区。按照国家于2017年9月出台的《建立国家公园体制总体方案》中关于“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”有关要求,在保护区周边乡镇规划建设入口社区和特色小镇,成为保护区建设工作的关注重点。
当前,根据保护区所涉及搬迁村庄人口流动情况,有约97%的村呈现人口外流现象(如图1);且从搬迁村庄所在县的2010-2017年城镇化率来看,各县城镇化率水平均呈现稳步提升趋势(如图2),说明保护区村庄人口除向粤港澳大湾区等城镇群迁移外,也正在向县城和小城镇逐步集聚。此外,据统计,保护区所在韶关、清远7个县(市、区)的商品房库存量普遍较大,这为政府以购买商品房形式推动保护区人口搬迁安置提供了较好基础条件。
图1保护区搬迁村庄人口流动情况
图2保护区搬迁村庄所在县历年城镇化率情况
本文根据我国国家公园体制改革要点,创新提出保护区村庄人口搬迁安置地点选址遴选评价体系,探寻生态保护区村庄人口搬迁安置至入口社区和特色小镇的乡村振兴发展策略,为我国其他生态保护区周边乡镇可持续发展提供一定经验探索。
01
概念和意义
1.1 概念与内涵
1.1.1 粤北生态特别保护区
粤北生态特别保护区(1987.14平方公里)为南岭山脉南坡的核心地带,处于广东省生态保护红线范围内(如图4),依托现有18个自然保护地基础上整合扩大而成,天然植被占比达85.7%,原生植被占比达35.1%,保护了具有全球意义的生物多样性、具有国家代表性的亚热带常绿阔叶林森林生态系统。
图4 广东省生态保护红线空间格局中粤北生态特别保护区位置
1.1.2 入口社区和特色小镇
“入口社区”概念在《建立国家公园体制总体方案》首次提出,在广东省粤北生态特别保护区规划建设工作中定义为:“以自然村为载体,是周边小城镇主干道路通往保护区内的重要门户、游客前往保护区观光游憩的停留首站,是承接保护区村庄搬迁撤并人口的首选地”。
“特色小镇”概念起源于国家发展改革委于2016年印发的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》。保护区特色小镇建设以保护区周边涉及的建制镇为研究范围,是将不同特色产业融合发展、集多种功能和空间形态的乡镇发展新兴平台,是带动保护区产业发展的动力引擎,是人口搬迁集聚的主要承载地。
1.2 重要意义
1.2.1 是践行“两山理论”,贯彻落实全省“一核一带一区”格局的重要抓手
推进粤北生态特别保护区乡村振兴,是落实习近平总书记生态文明思想,深入践行“两山理论”,保护南岭具有国际意义和国家代表性的生物多样性和自然生态系统的重要举措。同时,也是落实广东省构建“一核一带一区”区域发展新格局,在保障全省生态安全的同时带动周边村镇产业发展,促进广东北部生态发展区走绿色发展道路的先行示范区。
1.2.2 是应对自然保护地体系改革,建设广东首个国家公园的重要机遇
建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用具有极其重要的意义。在广东省国土空间总体规划开展的背景下,推进粤北生态特别保护区乡村振兴有利于探索自然保护地保护与合理发展,为创建广东首个国家公园奠定重要基础。
1.2.3 是推进农旅+文旅融合发展,促进粤北山区精准扶贫的重要实践
推进粤北生态特别保护区乡村振兴,是将生态优势转化为发展优势的重要路径。首先,有利于全面增强生态魅力、发展生态农业、有机农业和特色农业,提高粤北山区生态产品的知名度;其次,能够充分发挥自然人文资源优势,大力发展生态旅游和文化旅游,提升旅游发展质量;再次,有利于推动生态工业发展,引进森林康养、创意文化、生态保护研究等项目,加强与粤港澳大湾区乡村特色产业共建,成为贫困山区的形成内生增长新动力、促进生态移民就业和增收的重要途径。
02
国内外生态保护区乡村振兴经验借鉴
2.1 促进产业转型
一是做强现代特色农业,加大生态产品供给。大力开发农业多种功能,延长种养业等特色农业产业链、提升价值链。如法国背靠阿尔卑斯山的依云小镇延长天然矿泉产业链,将资源优势转变为发展动力。二是推动“旅游+农业”融合发展。如美国纳帕谷小镇、法国格拉斯等小镇均依托悠久的农业生产历史,打造综合性乡村休闲类文旅小镇集群。新西兰皇后镇充分依托地势险峻的自然优势,引导高端户外运动相关产业集聚,建设成为世界闻名的运动天堂。
2.2 强化特色营造
重点强调保护区自然人文禀赋从资源变“资产”。江西省全南南迳芳香小镇突出地域温泉特色,形成集温泉健身疗养、娱乐、休闲为一体的热水温泉度假村。澳洲谢菲尔德壁画小镇和英国海伊小镇均充分发挥本土文化优势,前者用好壁画元素,引导各地画家落户宅居,形成完整的“壁画产业链”;后者则依靠二手书文化,打造“世界旧书之都”。浙江青田石雕小镇依托1700多年青田石雕的传统优势,通过举办“石文化”活动与旅游有机结合、推动建筑立面特色化改造,营造整体和谐的景观风貌。
2.3 优化对外交通
对外交通设施的建设与完善可有效促进保护区内村镇宜居宜业品质的提升。保护区对外交通系统主要通过加强与外界连接的铁路、高快速路、国省道等重要交通廊道建设,优化对外公共交通,构建慢行旅游通道等手段来实现。如梅县雁洋文化旅游小镇通过新建、改建公路110公里,加快推进县乡公路改造升级,开通公交线路38条,伴随着小镇游客大幅增长、带动保护区搬迁安置后村民就业与收入增长。
2.4 完善配套设施
一方面,推动城镇公共服务向农村延伸,逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准一致。如常山云耕小镇逐步完善中医院、幼儿园、人才公寓等配套设施,打造片区综合服务中心辐射服务周边村落。另一方面,统筹建设城乡基础设施网络,促进基础设施城乡联网,加快农村电商物流网络建设。如浙江遂昌通过电商平台实现“农产品进城”和“消费品下乡”,打出一张集绿色农业、电子商务、休闲旅游的“绿色发展牌”。
03
粤北生态保护区周边乡村地区保护与开发路径
3.1 明确村庄分类:引导搬迁撤并类村庄发展方向
基于“三区三线”划定标准,生态空间应包含3类村庄分类,其中生态保护红线内的村庄,即保护区内村庄为搬迁撤并类村庄(见表1),其余一般生态空间可为城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类3种类型。针对保护区内搬迁撤并类村庄,应形成如下两方面保护与开发措施:
表 1 基于“三区三线”的广东省生态空间村庄类型划分
3.1.1 稳妥推进搬迁撤并类村庄生态移民和生态修复
实行“只准迁出,不准迁入”的社区人口总体管控策略,以自然村为单位整体推动人口搬迁,逐步减少建设用地;加快原乡村地区宜林荒山荒地人工造林,开展重点地区陡坡耕地和滑坡、山洪泥石流灾区毁损耕地退耕还林,逐步恢复保护区内森林生态系统原真性与完整性。
3.1.2 合理安排村民搬迁安置后的生产生活用地布局
按照搬迁后村庄及周边地区人口规模,完善公共服务设施和基础设施布局,加强村庄公共服务设施和基础设施的改建、扩建工作。合理安排移民安置地点的旅游服务业、生态农业等产业发展项目,加大产业培育力度,促进移民增收。
3.2 实施分区管控:针对性提出村庄分区管控要求
根据保护区安置核心保护区、生态修复区、生态利用区“三区”进行管控,对保护区内村庄实行分区管控。核心保护区内村庄人口应尽快搬迁,严格保护生态资源,禁止村庄有新的建设。生态修复区关键敏感点的社区人口应逐步搬迁,在村庄用地管控上应逐步减少建设用地,村庄用地恢复成生态、农业用地。生态利用区村庄未来可有序引导搬迁,可发展自然教育和生态旅游等功能,其设施建设应体现“大集中,小分散”的空间布局原则。
3.3 构建评价体系:建立搬迁后发展地区的多因子评价准则
根据国内外优秀案例经验,保护区周村镇发展主要关注产业融合发展度、资源特色丰富度、对外交通畅通度以及配套设施完善度4个方面,基于此形成保护区搬迁撤并类村庄人口搬迁地点选址的重要评价因子。
3.3.1 入口社区建设遴选原则
综合国内外优秀案例经验,结合我国自然保护地特别市国家公园建设中关于生态保护区保护与开发的要点,根据国土空间规划“五级三类”编制体系中村庄规划编制的重点关注内容,按照交通通畅度、资源禀赋丰富度、特色产业发展度、服务便捷度4个方面形成入口社区建设遴选原则(见表2)。遴选按照从上到下依次递进的原则逐级评价和筛选,满足条件的则继续进入下一层级筛选,最后形成承接搬迁后人口首选地——入口社区建设的备选名录。
表2 粤北生态特别保护区入口社区建设遴选评价体系一览表
3.3.2 特色小镇培育遴选原则
结合国土空间规划“五级三类”编制体系中乡镇国土空间总体规划和专项规划的编制要点,保护区周边特色小镇培育主要从特色产业基础、对外交通条件、常住人口规模、自然人文资源禀赋、服务设施配套情况和上位规划要求等六个方面进行遴选(见表3)。其中,对外交通条件是否便利,能否与粤港澳大湾区核心城市便捷联系,吸引高素质的大量游客到访,是决定保护区周边城镇发展的关键要素。
表3 粤北生态特别保护区特色小镇培育遴选评价体系一览表
3.4 遴选发展重点:明确入口社区和特色小镇近期建设重点
结合入口社区和特色小镇培育选址评价体系,根据保护区周边现状资源、产业、交通、公共服务和基础设施等布局情况(如图5-9)进行多因子综合遴选,有清远连州市星子镇潭岭村、韶关市武江区江湾镇湖洋村等共计17条村较为适合作为入口社区的选址对象,有龙坪湟川龙潭文化小镇、秤架广东第一峰瑶乡、英红红茶文化小镇、罗坑茶旅特色小镇、乳源南岭人文特色小镇共5个特色小镇(如图10)作为培育对象。
图9 现状基础设施和公共服务设施服务(4km服务半径)遴选分析图
图10 粤北生态特别保护区周边特色小镇培育选址布局图
04
推进生态保护区乡村地区绿色发展的对策建议
根据中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022)》,将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类4类。保护区内村庄在搬迁前均属于搬迁撤并类,在搬迁安置后,通过引导人口融入并建设入口社区和特色小镇,打造成为新的发展平台。
4.1 入口社区:推进特色保护和集聚提升类村庄建设,提升乡村发展品质
4.1.1 分类发展指引
? 4.1.1.1 特色保护类
特色保护类村庄建设重点是突出地域自然人文禀赋,促进资源活化利用,打造特色乡村风貌。一是突出生态人文景观体验,植入现代观光农业、森林康养等农旅功能,积极打造千亩花海、田园农事体验、科普教育示范等田间博览项目;二是大力推动特色产业发展,在生态保护的基础上,合理利用村庄特色资源,发展乡村旅游和特色产业。如清远秤架瑶族乡的秤架村可结合广东正在建设的环南岭旅游公路以及各市的乡村风光带和主题游线,系统布局生态风景道、游步道等旅游风光带,打造“粤美乡村”、“风情岭南”、“毓秀山水”、“食在广东”等旅游品牌,发展成为以少数民族民俗文化、特色景观为特色的乡村文化旅游名村。
? 4.1.1.2 集聚提升类
集聚提升类村庄建设重点是加强乡村产业发展,提升公共设施品质以达到城镇建设水平。首先,推动农旅融合发展,大力发展农业公园、田园综合体、现代农业示范基地等新型产业载体,创新发展绿色精品农业,加快发展农业新业态,促进传统农业向现代农业、创意农业、观光农业转型发展,加强现有产业基地与旅游景区发展相结合。其次,加快提升公共设施建设品质。加快建设旅游大巴快线,加快建设广东万里“碧道”、南粤古驿道与景区、入口社区的联系线路,完善游线沿线标识系统;加快完善景区旅游配套设施,推进智慧景区建设;加快完善搬迁安置人民的住房保障配套设施建设。
4.1.2 分期发展指引
基于优先保障核心保护区人口搬迁安置、建设工作可操作性等因素考虑,将上述入口社区实施分期规划建设。近期入口社区选址地点包括清远连州市星子镇潭岭村等共计8条行政村,远期包括清远市阳山县江英镇大塘坪村等9条行政村(如图11)。
图11 粤北生态特别保护区入口社区分期建设布局图
4.2 特色小镇分类:培育农旅型和文旅型2类小镇,提高小城镇城镇化水平
4.2.1 文旅型特色小镇发展指引:打造文旅小镇旅游品牌,做精小镇公共空间
一是打造特色鲜明的小镇IP。保护和传承南岭文化,系统保护南岭客家、瑶族、生态文化,挖掘小镇核心文化内涵,打造特色小镇核心认知IP产品。二是加强南岭文化旅游开发,加强与湘、桂两省区域协作、整合旅游资源,加快对生产生活方式保护及活化,培育旅游品牌、设计精品线路。三是做精小镇公共空间,做亮小镇风貌。
4.2.2 农旅型特色小镇发展指引:促进农业六次联动发展,做精小镇管理服务
结合粤港澳大湾区核心市场和消费人群性需求,一方面,推动“农业+旅游”融合发展,拓展农业多种功能,促进农业一二三产业融合,实现六次产业化发展。另一方面,以“全域风景化”的思路策划小镇大地景观风貌,营造岭南乡土特色,加强传统农房风貌引导和管控,创新传统民居建筑形式,兴建岭南特色乡土建筑。同时,均衡配置服务设施。提高公共服务水平和社会服务功能,推动小镇管理服务人性化、智能化、精细化。
05
实施保障机制
06
结语
基于广东省致力于将粤北生态特别保护区打造成为国家公园的发展目标,推进粤北生态特别保护区乡村振兴发展,是推动广东加快生态文明建设的重大战略举措,是建设“美丽中国”的“广东方案”。在国土空间规划改革背景下,探索粤北生态特别保护区乡村振兴发展策略将助力空间规划编制改革创新,加强与省市县镇不同层级国土空间规划“三区三线”格局协调与衔接,有效统筹各级各类自然保护地空间布局,为当前国土空间规划编制提供重要依据。
展望未来,粤北生态特别保护区应充分发挥生态优势,增强自身发展能力,在强化生态保护的基础上引导乡村品质提升,支撑构建粤港澳大湾区建设宜居宜业宜游的高品质生活圈。粤北生态特别保护区建设成熟后,逐步将粤北生态特别保护区周边乡村地区发展与建设的经验复制到韶关市、清远市等其他具有全球意义和国家代表性的其他重点生态功能区,为稳妥促进生态移民、保障生态安全的同时促进周边乡村振兴发展的提供有益经验,发展建设成为广东省乃至全国的“绿色”担当。
在研究过程中,感谢广东省住房和城乡建设厅村镇建设处的指导,感谢城市发展研究中心罗勇主任、蔡穗虹副主任的指导,感谢规划三所王磊、何惠怡、秦晴、詹龙圣,感谢郭琦、黄伟湘、刘超等同事的参与。
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