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(专栏编辑:刘冰,同济大学建筑与城市规划学院教授)
铁路运营毗邻区的开发指南
来源:FCM / RAC Proximity Initiative. Guidelines for new development inproximity to railway operations [R]. 2013.
随着加拿大城市化进程的不断推进,为了减轻城市空间蔓延,填充式开发包括铁路走廊毗邻区的开发活动变得愈发普遍。与此同时,加拿大的铁路运量持续上升,使得铁路运营与邻近土地使用间的潜在风险不断上升。为了提高铁路毗邻区的土地开发质量,加拿大铁路协会(RAC) 与加拿大城市联盟(FCM) 协调出台了《铁路运营毗邻区的开发指南》。
1. 背景
在2003年,为了解决铁路沿线开发问题,加拿大铁路协会与城市联盟联合成立了“毗邻区动议组织”(Proximity Initiative),由此提出了一个指导铁路毗邻区开发的行动框架,旨在为毗邻区制定共同认可的开发指南、提高利益相关者对其有效规划和管理必要性的认识、指导利益相关者在纠纷发生时形成解决协议。次年,初版《铁路运营毗邻区的开发指南》面世。本次《指南》是对初版的升级与替代,其中增加了对铁路毗邻区的新居住区开发、填充及改造项目的模板审查流程这一关键部分,并补充了最新的实践案例。《指南》的一项关键内容即是为铁路毗邻区的住宅新开发、填充式开发以及改造式开发提供模板审查流程。
《指南》的主要目标是缓解铁路运行对沿线开发,尤其是居住区开发带来的不利影响而提供解决方案,促进城市和铁路两者的良好发展。《指南》依据的信息既包括大量的学术研究与政策文件,也包括利益相关者与规划人员、政府官员、铁路部门、开发商以及不动产法规、噪声、减振、挡土墙和护堤建设等各个领域专家的广泛访谈。《指南》试图为加拿大地方政府和铁路运营商制定连贯的政策、法规和标准提供参考,同时提高政府官员、开发商等在处理铁路毗邻区开发中各种问题的能力。
2. 铁路毗邻区开发的主要问题和限制
铁路沿线地区的开发和铁路运营设施在城市的扩展带来了诸多机会,同时亦带来诸多挑战。地方政府、铁路部门和开发商等要通力合作,以平衡有时甚至会相互竞争的目标和意愿,比如:追求卓越的城市设计、满足填充式开发需求的增长、提供安全和防噪减振等措施的需要、开发过程保持连贯和透明、重新认识铁路经济贡献和确保铁路服务能力的必要性等愿望。
由于铁路和城市各利益相关者之间的沟通不充分,对铁路与城市毗邻产生的复杂问题缺乏理解和认识,并且缺乏全面而一致的开发评估,这些限制性因素使铁路毗邻区的土地开发会出现多种问题:①安全风险,包括可能的铁路碰撞与脱轨事故,以及铁路与道路等交叉而产生的穿行事故;②铁路运行产生的噪声与振动对毗邻地块居民日常活动产生的影响;③如何应用工程手段缓解噪声、振动问题以及相应工程设施建成后的维护问题;④由于住宅开发对铁路运行的噪声与振动问题更为敏感,部分住宅又具有地块小、强度低的开发特性,部分工程措施的实施变得更加困难。
3. 指南主要内容
本章所述指南的目的是实现全国各地铁路毗邻区建筑及环境设计、建议的缓和措施类别及选用在一定水平上的一致。为了缓和毗邻铁路区由于铁路运行而产生的噪声、振动与安全风险,降低铁路运行对沿线居民日常生活的负面影响,需要进行缓和设计。缓和设计应当遵循以下原则:①基准的缓和设计应作为铁路毗邻区开发的最低要求;②当基准缓和措施不可行时,应采取替代方案并进行开发可行性评估(Development ViabilityAssessment);③所有缓和措施均应符合尽可能高的城市设计标准,且不应导致繁重和高度工程化的建设项目而损害环境的美学品质。
在与铁路部门咨询方面,《指南》强调利益相关方在铁路毗邻区开发过程中的协调合作与信息交流。最好在项目开发的早期阶段,市政府、开发商就要与铁路运营方进行充分的磋商,共同决定开发项目的位置和性质、铁路的运行服务(频率、速度、类型等)、铁路设施扩建的潜力、铁路与新开发项目或其特殊用途之间可能会产生的任何问题、开发项目对基准缓和措施的适应能力、适合开发项目的其他各种缓和措施,以及适用于项目的明细要求等。
《指南》对降噪、减振及降低安全风险的具体工程与设计措施给出了指导,包括:①为铁路线与建筑间缓冲地带设计的建筑后退以及建筑后退区域的优化设计;②噪声缓和设计,包括对噪声水平的评估、声屏障设计、建筑位置朝向及布局设计、建筑裙房设计、植被种植、建筑门窗与阳台设计等,使毗邻区开发项目受到的噪声影响尽可能小;③振动缓和设计,包括振动影响研究、低层建筑隔振装置设计、深基础建筑隔振装置设计;④应对铁路事故的安全防护设施,包括防撞护道与防撞墙设计,指出《城市设计导则》是为正确使用和设计护堤制定具体规格的有用工具;⑤防止穿越的安全护栏设计;⑥雨洪管理与排水设计;⑦警示条款与其他法律协议;⑧施工过程中的相关注意事项。
在给出上述工程与设计的指导外,《指南》还对如何有效结合区划法规与城市设计导则来落实毗邻区的缓和措施提出了相应的政策建议。建议包括:市政当局应该通过区划法规修正案来确定建筑后退铁路的最小距离要求;在必要时考虑修订地方的《官方规划》(Official Plan) 或其他适当的法规,使噪声影响研究和振动研究成为铁路毗邻区的区划调整及《官方计划》修正案申请的要件;通过城市设计导则提出适当的建筑形式,包括退台设计、建筑后退、阳台设计要求等,指导建筑物的布局与设计。其中对退台或裙房的区划规定可作为指导铁路毗邻区再建用地开发的重要工具,规划人员至少应确保将退台建筑体量纳入到特定基地区划法规修订的一部分。铁路毗邻区的城市设计导则,还应该包含沿线景观、建筑室外材料等方面的要求,也可用于指导防撞护道等安全设施的优化设计。
4. 缓和措施的实施
为了保证铁路毗邻区开发中的上述各类缓和措施得到持续有效的实施,《指南》提出了具体实施措施、各主体职责以及纠纷解决的相关建议,这些建议主要用于指导省、市地方政府的工作。
实施措施包括铁路毗邻区土地开发评估与缓和设施的维护策略。《指南》给出了铁路毗邻区新建住宅和填充及改造用地的模板评估流程(Model Review Process),以建立一个清晰而有效的流程以确保在加拿大各行政区域进行住宅区整体开发、填充式开发以及改造式开发时,上述指南得以有效应用。该流程要评估拟开发项目可否采用基准的缓和措施,若可采用,则进行缓和设计;若不可采用,则要提交《开发可行性评估报告》(Development Viability Assessment report),通过研究开发项目与铁路运行的冲突关系,以推断其建设时和投入使用后是否会对铁路运行产生危害,以及项目基地可能面临的风险。市政府规划管理人员进行铁路毗邻区居住区开发审批时,可以据此更好地评价那些受制于基地限制而不能采取基准缓和措施的项目,以决定其是否适合开发。该流程提出了向铁路部门进行“预申请咨询”的要求,这是确保顺利推进和加快批准程序的关键步骤,也是坦率讨论开发方案并解决任何潜在冲突的重要机会。开发商需要向铁路部门提交申请,铁路部门有30天(需进行开发可行性评估的情况为60天) 通过或驳回申请。
《指南》要求强化各级政府、铁路部门、土地所有人与开发者等各个主体在铁路毗邻区开发过程中的作用,尤其强调省、市政府与铁路部门在土地开发过程中的作用。省政府当局应通过立法等方式,加强铁路毗邻区的退界、噪声控制等区划要求,以及修订建筑设计标准从而对铁路沿线建筑进行缓和设计等。市政府当局主要在开发过程中对各方进行协调,对城市规划法规进行修订以便将强制性的缓和措施纳入铁路毗邻区开发要求,并建立相应的实施机制与评估措施等。铁路部门在保证铁路运营的同时,应与地方政府、土地所有人与开发者进行信息共享与充分协商,参与铁路毗邻区开发项目的规划与缓和设计。
这一章节的最后部分,是对涉及铁路运行与土地开发活动可能出现的纠纷给出解决流程。整个过程分为三步,首先依照FCM与RAC提供的当地纠纷解决流程(LocalDispute Resolution Framework) 进行相互协商来达成解决协议;否则上告至加拿大交通部(CTA)。CTA首先会对纠纷双方进行非正式且保密的调解,它相对于CTA的正式裁决更为快捷经济。在调解无果的情况下,进入CTA的正式裁决流程,在听取双方诉求后,根据实际情况在120d内做出裁决。
5. 结语与附录
为了限制城市蔓延,在加拿大对铁路毗邻区进行开发将越来越成为一种理想的开发模式。《指南》旨在解决铁路毗邻区开发中遇到的问题,明确沿线用地的开发要求并提高公众意识,建立覆盖加拿大全国、高水平的铁路毗邻区开发设计指导。
《指南》另有附录部分,涉及了铁路毗邻区开发中的技术细节问题,如用地开发可行性研究的具体内容、铁路线的分级分类、噪声评估与振动评估的技术细节、优秀实践案例等。该《指南》对于我国铁路建设以及铁路走廊地区开发具有重要的借鉴意义。
(供稿:王舸洋,同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生;刘冰,同济大学建筑与城市规划学院教授)
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