济南都市圈范围包括济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城和滨州7个城市,行政区域面积为5.2万平方千米。山东省组织编制了三次济南都市圈规划,分别是《济南都市圈规划》(2006 年)、《山东省会城市群经济圈规划》(2013 年)、《济南都市圈发展战略研究》(2019年)。在各版规划的引领下,各城市达成共识,在规划体系、综合交通、产业布局、科技创新、公共服务和环境保护方面开展了积极合作。
自2016年以来,济南都市圈围绕促进都市圈区域协调发展,先后进行了4次大的行政区划调整:2016年12月章丘撤市设区,2018年6月济阳撤县设区,2018年7月滨州市邹平县撤县设市,2018年12月国务院批复同意撤销莱芜市并划归济南管辖。济南合并莱芜市的行政区划调整模式在全国引起了较大的轰动。
从时间序列演化看,济南都市圈4次行政区划调整都在2016 年以后,其中济南市行政区划调整3 次,均集中在2016年12月~2018年12月。究其原因,发现自2016年12月河南省郑州市获批为国家中心城市后,2017年初,山东省提出举全省之力实施“强省会战略”、提升省会济南的首位度。可见,行政区域调整围绕着做大做强省会城市、增强省会城市辐射带动作用展开。在2018年底合并莱芜之后,济南经济总量占全省的比重由2015 年底的9.73% 上升到11.59%。作为东部发达省份,山东面临着转型升级的新形势,而省会济南担负着推动山东新旧动能转换和区域协调发展的重大责任,故山东省积极推动济南都市圈特别是省会济南的行政区划调整。而进行了行政区划调整的济南,亟待进行资源、产业整合与空间重组,更好地加快济南都市圈乃至山东半岛城市群一体化发展进程,以及在全省经济社会发展中更好地发挥带动辐射示范作用。
作为省会城市,济南拥有很多优势,但是中心城市综合实力不足、发展空间受限,制约了城市的进一步发展和区域影响力,受行政区划壁垒限制,难以起到应有的引领辐射作用,并被国家点名批评“副省级城市的功能作用发挥不够”。
2016年山东省被国务院赋予作为新旧动能转换综合试验区的重任,新旧动能转换就是淘汰旧动能,增加新动能,济南都市圈各市普遍面临传统产业转型升级的压力,而作为资源型城市,原莱芜市新旧动能转换的压力非常大。
济南莱芜合并后,济莱之间的交通需求日益凸显,亟待加强两地之间的交通联系,解决通勤距离过长的问题。同时,济南需要在更高层面上引领带动省会都市圈发展,急需完善都市圈区域综合交通体系。
受济南省会城市影响比较大的德州齐河县,与济南仅一河之隔,将其并入济南的呼声很高,但迟迟没有进展,也影响了济齐黄河大桥等重大项目的实施。新中国成立后泰安市曾隶属于济南,因此各类专业高校和研究机构纷纷落户泰安,形成山东省第三大高等教育基地。近期重点推进的济南和泰安交通文旅一体化、生态共建共保,淄博、邹平等制造业城市与济南互补共促,亟待通过完善都市圈治理机制加以推进。
(三)行政区划调整导向下济南都市圈区域协调发展规划策略
莱芜纳入济南后,济南区域扩大、经济壮大、首位度提升,拓宽了济南向南发展的范围,为两城发展高度一体化、发挥省会城市的辐射带动作用提供了有利条件。作为济南都市圈的核心城市,济南无疑要在更大的区域范围内发挥辐射带动作用,承担更大的责任,故规划形成以济南为核心,以泰山、黄河为纽带,圈层放射一体化的都市圈发展格局。具体表现为:①在济南都市圈核心区层面,将济淄泰都市区( 含齐河、邹平) 作为都市圈发展的统领之核、动力之源和创新之魂,提升同城化程度,形成都市圈发展的核心;②助力济南创建国家中心城市,着力打造济齐、济泰、济淄同城化示范区,实现都市区交通同城化、产业分工协作、公共服务同城化( 图2);③构建轨道交通一体化网络,建成轨道上的现代化都市圈( 图3)。
(2) 在济南都市圈辐射区层面,加强都市圈多向协作,打造合作共赢的命运共同体。南向重点与泰安共保、共享泰山,联动泰安、济宁共建国家文化品牌,促进文化复兴;北向联动德州等城市,实现差异化对接北京、雄安,以先行区片区为主体带动黄河北岸发展;东向与淄博、青岛联动,建设大胶济经济带,复兴齐文化;西向辐射内陆地区,拓展省外腹地;东北向连接滨州、东营,直达渤海湾,加强产业联动,统筹黄河治理;东南向以莱芜—钢城为支点,加强与临沂、日照等城市的联系,直达黄海,带动鲁南(图4,图5)。2018年1月,国务院批复了《山东省新旧动能转换综合试验区建设总体方案》,济南肩负着引领全国新旧动能转换的重要使命,应抢抓新旧动能转换机遇,推动城市迈向高质量发展。同时,发挥济南极核带动作用,以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向,加强与周边城市的产业连接、融合联动,推动济南都市圈形成“一核、两轴、七群、多园”的产业格局:一是提升“一核”,增强都市圈承载能力。建设全国新旧动能转换先行区、山东自贸区济南片区,强化济南作为区域性经济中心、金融中心、物流中心和科技创新中心的功能,重点聚焦总部经济、枢纽经济、绿色经济、数字经济和外向经济五大方向,全力提升济淄泰都市区现代服务产业和战略性新兴产业极核。二是突出“两轴”,支撑新旧动能转换。依托都市圈内主要交通通道,推动区域内产业协同发展,形成济德泰产业发展轴、济淄聊产业发展轴,改造提升传统产业,大力发展高端制造业、战略性新兴产业和现代服务业,打造新旧动能转换的重要支撑空间,促进济南都市圈区域内的经济联系。三是培育“七群”,推动产业转型发展。依托都市圈内开发区已有产业,提升产业链合作及配套能力,着力发展高新技术产业集群、生物医药产业集群、智能制造产业集群、新能源新材料产业集群、高端化工产业集群、文化旅游产业集群和现代物流产业集群等七大产业集群。四是强化“多园”,搭建新旧动能转换载体。整合各级各类开发区,推动各园区差异化、错位发展,建成推进产业落地的重要平台和新旧动能转换的重要承载空间(图6)。
济南都市圈是南北向连接京津冀城市群和长三角城市群的中承枢纽,东西向联通黄河流域腹地与青岛、日照出海口的重要节点,处于京津冀协同发展区、黄河流域生态保护与高质量发展等国家战略交汇区域,对助力山东省发挥在国家战略中的地位和作用,推动济南跻身国家中心城市,增强山东半岛城市群竞争力具有重要意义。在大区域层面,立足济南都市圈发展实际,补齐交通短板,打造交通强国战略山东示范区,加快推进内外贯通的交通廊道建设,提升完善通道功能,全面形成“三纵三横一射线”综合通道布局,实现与国家“十纵十横”综合运输大通道的有效衔接,融入国家交通大通道。在都市圈层面,构建半小时轨道交通圈,打造都市圈干线铁路、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通“四网融合”的一体化轨道交通体系,形成济南都市圈“一环八射”半小时轨道交通圈,推动高铁布局网络化;优化都市圈公路网,进一步提升高速公路网络密度,推进重要高速公路扩容升级,规划“六纵、四横、两环、三射多连”的高速公路网络布局;加强航空、货运枢纽建设,增强水陆空铁联运交通枢纽的辐射能力,打造区域性物流中心。针对济南中心城区与莱芜、钢城区通勤距离过长的问题,增加轨道、高速通道,加强快速公交的供给,加快推进济莱高铁建设;利用高速公路构建莱芜与济南市区联系的多通道环路系统,完善现状省道,加强与济南的快速通道建设。在济莱协作区交通一体化的基础上,谋划济南与淄博、泰安等市的交通一体化,以莱芜、平阴和商河为支点,构建“济南中心城区—章丘—邹平—淄博—莱芜—泰安—平阴—齐河”城际铁路环,形成济淄泰都市圈的核心轨道圈层;加强现有济南轨道线路与淄博、泰安的衔接,谋划济泰磁悬浮建设济泰城际铁路,推动济泰同城化。延长轨道交通R1 到齐河,促进与齐河同城化(图7,图8)。
“一山一水一圣人”的山东印象已经深入人心,作为这一印象的重要载体,济南都市圈的文化传承应凝练中华文化精髓,打造体现第一文化大省、中华民族重要精神家园、向世界展现文化自信的中华文化高地。“一山”,指泰山,是世界遗产,莱芜位于泰山之南,与济南同属泰山山脉,区划调整后,济南可以与泰安共保、共享泰山,联动泰安、济宁共建国家文化品牌。此外,世界遗产齐长城绵延经过济南、莱芜、淄博、潍坊和青岛等市,区划调整后,济南将与淄博共保齐长城,故应加强文化协同,复兴地域文化,特别是齐鲁文化。建议深入挖掘都市圈内的文化资源,依托都市圈范围内的泰山、齐长城、运河、黄河、泉水文化、儒家文化、齐文化、大汶口文化和龙山文化等历史文化资源,构建中华文化轴、黄河文化生态轴、齐文化轴及大运河文化遗产轴,联动构建胶济铁路工业遗产廊道。依托各类文化遗产建设国家文化公园、文化博物馆和国家公园,增加文化场所和精神空间,提升都市圈国际旅游服务能力,打造区域性国际旅游目的地(图9)。
济南位于鲁中山区与鲁西北平原的结合部,莱芜地处鲁中山区,生态资源十分丰富,区划调整后,济南将强化与莱芜—钢城副中心的生态融合,共同保护泰山山脉、大汶河源头,治理雾霾。同时,加强与济南南部山区保护与发展的统筹协调,建设大汶河生态文化长廊,开展煤炭采空区生态修复,提升城市品质。莱芜被纳入济南后,济南可以在更高水平上加强与都市圈区域生态环境的相互协同和共保共治。济南都市圈发展战略规划在都市圈生态敏感性评价的基础上,识别重要生态空间,建设自然保护地体系和构建生态安全格局。评价结果显示,高敏感区域位于鲁中山区、东平湖和黄河等区域。针对自然保护地存在多头管理、保护与发展矛盾突出等问题,强化整体保护,构建“国家公园—自然保护区—自然公园”自然保护地体系(图10)。此外,建设泰山国家公园和黄河入海口国家公园,加强鲁中山区和黄河入海口生态系统保护。构建“一屏一廊五带多点”的生态安全格局:“一屏”为鲁中山区生态屏障,“一廊”为黄河生态保育廊道,“五带”为大运河、大汶河、徒骇河、小清河和马颊河生态保育带,“多点”为以泰山国家公园、东平湖自然保护区等自然保护地为主的生态斑块。建议加强对济南城市双修国家试点城市经验的推广,加强对山水林田湖生命共同体的保护和修复,在山体保护、流域治理、湿地保护和大气环境保护等方面联防联治,共同营造都市圈绿色空间(图11)。