本文以北京市顺义区沮沟村庄规划实践为基础,旨在立足村庄发展现实环境和面临问题,引入共同缔造理念,构建多方共同参与的组织体系。同时,通过规划师全过程服务,引导农民发挥主体地位,积极动员社会力量参与,逐步建立适合村庄可持续发展的长效机制。
传统的村庄规划建设主要采用自上而下的管理模式,由政府制定发展目标并层层分解落实,长期以来,农民游离于决策和实施过程之外,消极被动地接受政府安排。共同缔造的目的是改变政府作为决策和实施单一主体的建设模式,要求各级政府、村集体、全体村民、社会团体等规划相关利益主体共同参与、上下协同进行规划建设,实现权力委托和利益分配之间的平衡。因此,共同缔造乡村建设发展首要任务解决“内因”,即村民作为主体的责任感和积极性。引导村民积极主动参与,增强村庄发展内生动力。由被动接受规划结果转变为主动参与规划建设。
规划师的全过程参与是共同缔造的必要条件。通过全过程参与,一是深入了解村庄特点与村庄问题,深入与村民沟通,培训村民主动性和规划建设能力,把脉村庄发展需求。二是协调建立政府、规划师、村集体、村民、社会力量多方参与的组织体系,并在规划建设过程中扮演利益协调的角色。三是在完成空间布局等物质层面规划的同时,积极谋划产业发展,协助推动构建村庄社会治理体系,逐步建立村庄发展的长效机制。(见表)
沮沟村位于北京市顺义区李桥镇东部,潮白河沿岸,并位于潮白河堤内(见图1)。距离首都机场约15公里,距离顺义城区15公里。2018年,沮沟村共有300户,常住人口810人,村内劳动力主要在顺义城区和空港产业园及附近工厂工作,兼业村内农业种植。
沮沟村原以农业为主体,随着空港产业园区、顺义城区及周边二三产业快速发展,沮沟村原有的就业模式受到冲击。村民由原来农业种植为主,逐步转变为以周边打工,从事二三产业为主,以兼业村内农业为辅。但村民仍然居住在村内,只有少数经济条件较好的年轻人进城居住。
周边快速发展对就业产业冲击的同时,对沮沟村的用地空间也产生了重大影响。在2017年版《李桥镇土地利用总体规划(2006-2020年)》中,沮沟村已被列为拆迁对象,甚至宅基地土地指标已在乡镇范围内进行了统筹使用。沮沟村列为拆迁村庄的定位,导致政府长期不投入维护基础设施,村民对村庄发展也非常消极。导致沮沟村基础设施、服务设施缺乏,缺乏必要的投入和维护资金和机制。通过跟乡镇干部和村干部访谈,了解到,因拆迁涉及补偿等具体利益问题,村民对此话题很敏感。近年来随着环保政策力度加大,对生态环境要求的提高,沮沟村处于潮白河堤内,对村庄发展、村民预期也产生了消极影响。同时,也影响到了沮沟村利用社会资源的能力。企业、社会力量等考虑到政策的不稳定性,不愿意在沮沟投资发展。
多年的发展消极和对拆迁敏感的局面,导致无人愿意担任村支书,村集体基层组织管理薄弱。李桥镇派一名挂职村支书,但并不长期在村内工作。村委主任年龄较大,勉强维持村内行政基本运转。同时,村民的村级组织管理意识薄弱,对村庄发展漠不关心,但对拆迁等问题非常敏感。
如果采取传统的村庄规划模式,基于沮沟区位条件、生态条件依上位规划定位,采取迁并的方式进行城镇化处理,会存在短期内难以实施,长期来看有很大不确定性等问题。因此,不适用于沮沟村面临的现实情况和存在问题。探索共同缔造的村庄规划思路,势在必行。
(一)明确村庄发展方向,统一思想凝聚人心
共同缔造背景下开展村庄规划,核心问题是解决村集体、村民的积极性。长期以来,村集体和村民消极对待村庄建设发展,主要原因来自于沮沟村被列入拆迁计划,但长期得不到实施,村庄发展方向不明确。因此,明确发展方向对开展村庄规划,调动村集体和村民积极性具有重要的意义。为解决村庄发展方向问题,首先,与有关政府部门深入沟通,明确了短期内沮沟村拆迁工作难以实施的现实情况,确定了在一定时期内,可作为保留村进行规划。二是对周边发展方向进行客观判断,地处北京郊区,紧临首都机场空港和顺义城区的区位条件,现在村民已经以从事第二三产业为主,逐步城镇化是未来发展方向,未来城镇化程度将进一步提升,沮沟村可作为农村居民社区建设。三是地处潮白河沿岸,景观资源良好,具备一定发展乡村旅游条件,但缺乏必要的建设用地条件和外部人才和资金引入,实施难度较大。在上述三方面定位基础上,制定了村庄发展策略:一是提升人居环境,将沮沟作为农村居住社区规划建设;二是积极对接资源,强化村民技能培训;三是积极引进外部资源,提高知名度,适当发展设施农业、乡村旅游。
(二)构建共同缔造组织体系,发挥多方优势
共同缔造的核心是构建政府、市场、社会协同推进的组织体系,搭建社会参与平台,明确各方职责和利益机制,发挥多方优势,共同推进村庄规划建设。沮沟村规划建设实践过程中,着力构建沮沟村集体为主导,村民为主体,政府通过引导、支持,社会参与的共同缔造组织体模式。并利用成果展览展示、新媒体等多渠道广泛宣传乡村振兴相关政策和规划建设实践,营造良好社会氛围,凝聚乡村振兴强大合力。
一是明确村集体的主导作用,村民的主体地位。通过与村干部的深入沟通,模式与案例讲解等方式,引导村干部了解在村庄规划建设中村集体的作用,增强其积极性和责任感,淡化“等、靠、要”的思想。树立村庄规划建设是以村民为主体的共同认知,发挥村民在规划中的意见表达、决策参与、参与行动、利益共享的积极性和主动性。二是政府通过政策和资金积极引导和支持。规划和自然资源局联合农业农村局、水务局、园林绿化局等通过规划联审,将村庄规划与部门政策对接,各部门财政投入支持改造村庄环境整治、上下水改造、厕所改造提升等。三是统筹谋划开展现代农业、乡村旅游等资源调查、发展方向判断和招商引资等工作,积极引入企业参与开发村内闲置资源,发展传统低效产业。四是积极对接北京T3国际艺术园区的艺术家等艺术团队,广泛链接社会资源,成立北京牛昶国际文化交流中心,组织村庄艺术创作的平台,吸引国内外艺术家及美院师生入村进行墙体彩绘、园林景观艺术创作,营造村庄艺术氛围。
共同缔造村庄规划建设调动村集体和村民的积极性是关键。
(三)多种方式调动积极性,突出村民主体地位
在沮沟村实践中,一是加强组织动员。通过组织村民代表大会宣讲、规划方案公示等方式,让村干部和村民了解到,村庄发展方向、人居环境整治改造、产业发展等关系到每个人切身利益(见图2,图3)。二是通过规划师驻村,调查问卷、深入访谈等方式,与村干部、村民深入沟通听取意见,并落实到规划中,从而极大地调动了村民参与的积极性。三是制作“接地气”的规划成果。以往规划专业语言影响了村民的参与积极性,此次规划,特意制作了村庄整体建设效果图、节点改造对比效果图,还编制了通俗易懂的规划手册,形象地把村庄发展方向、村庄建设内容和整治后效果呈现出来,提高了村民参与性。
(四)规划师全过程服务,深度参与村庄规划实践
在接到沮沟村规划任务后,中国建筑设计研究院组织规划、建筑、景观3个专业12名设计人员成立工作小组,全过程服务开展共同缔造规划建设工作。一是通过驻村,与顺义区有关部门、李桥镇政府、村干部、村民代表紧密沟通,了解顺义区、李桥镇主要政策和技术要求及沮沟村发展存在问题,明确规划发展方向和规划重点。二是谋划建立共同缔造组织体系,并协调政府、村集体、企业及社会资源等各方利益,确保组织体系运转。三是开展宣讲工作,强化村集体和村民村庄规划建设的“主人翁”意识,积极参与村庄规划建设。四是村民诉求转化为专业语言纳入村庄规划,将规划语言形象化,传递给村民。通过全过程服务,深度参与村庄规划实践,有效地推动了共同缔造进程,调动了村集体和村民积极性,协调了各方参与,为村庄规划建设提供了有力保障。
(五)动员社会力量参与,增强村庄发展活力
社会力量是共同缔造村庄规划建设中的新力量。沮沟村规划实践中,一是充分利用背景艺术资源优势搭建平台。规划团队推动村委会联合T3艺术园区的艺术家组建北京牛昶国际文化交流中心,一方面为国内外艺术家及美院学生提供参与村庄艺术创作的平台,另一方面为村庄人居环境改善提供支持。国内外艺术家与村民在村内,利用建筑物、构筑物,共同创作墙体彩绘、涂鸦、景观艺术作品等,并以画展、艺术展、网络媒体的方式进行宣传,有效地宣传了沮沟村乡村建设,为乡村旅游发展奠定了基础(见图4)。二是梳理和盘活沮沟村乡村资源,吸引农业企业、旅游开发企业参与,通过“村企合作开发”“PPP模式”等方式参与乡村建设。其中,村集体联合北京民生牧业股份有限公司入村建厂,主营鲜蛋销售、预混合饲料加工生产等,带动了村庄产业发展。
(六)产业发展内外兼修,壮大村集体经济
产业发展的目的是增加农民收入,改善村民生活水平。就村庄产业发展而言,难以有效形成强有力的带动就业能力的产业和产业体系,深入研究区域联系向外寻求发展机会,是最重要的出路。就沮沟村而言,地处北京郊区,紧临空港经济区和顺义城区,村民主要收入来源为就近从事二三产业,应继续强化村民职业能力培训,深入参与到周边非农产业就业中,才能有效增加农民收入。二是盘活沮沟村有限的村庄建设用地、村民住宅、农用地及潮白河沿岸景观资源等乡村资源,引入合适的开发企业,发展现代农业和乡村旅游,增加村集体收入。实践中,规划团队将北京牛昶国际文化交流中心引入,结合村内及周边资源初步塑造了以采摘、艺术体验、滨水旅游等功能为一体的艺术涂鸦旅游乡村的发展方向。下一步,依托北京客源优势,通过吸引社会资本投入发展文化旅游产业,村集体经济组织与文化旅游企业联合成立旅游开发股份公司,继续强化生态友好型涂鸦艺术村落的发展定位,发展特色乡村旅游,增加村集体收入。
在当今仍然以城镇化为主线的城乡社会发展进程中,乡村地区人口、资源等要素不断流向城市,导致乡村逐步衰落。政府主导的村庄规划建设,一直存在着村庄覆盖面低、投入力度小、缺乏长效管控机制等问题,也导致村集体和村民村庄建设和发展的积极性不高,社会资本等不愿投入乡村建设。当前,我国仍有大量农民居住在农村,加大对农村人居环境改善,提高农村居民生活质量,是开展乡村振兴战略,实现小康社会的应有之义。共同缔造理念的村庄规划建设,旨在建立多方参与的组织体系,激发村集体和村民的积极性和创造性,通过规划引领,动员社会力量参与,积极发展乡村产业,实现乡村发展的“造血机制”。通过沮沟村规划实践,我们对共同缔造模式进行了尝试,虽然投入很多,也取得了一定的成效,但是要改变乡村长期固有的机制、观念、行动和利益机制,需要更多的努力和探索。
作者单位:中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院
文章出处:2020年第9期《城乡建设》
文章转自:建筑杂志社