龚宗元
北京市密云区人民政府区委副书记、区长
李燕
北京市规划和自然资源委员会密云分局局长
杨宝林
北京市弘都城市规划建筑设计院院长
雷祥龙
北京市规划和自然资源委员会密云分局副局长
彭斯
北京市弘都城市规划建筑设计院城市设计室主任
摘要:密云是首都最重要的水源地,是北京生态涵养区的重要组成部分,是保障首都生态安全格局和实现可持续发展的重点区域。密云区贯彻落实城市总体规划要求,服务首都“四个中心”建设,保障以山水林田湖草为核心的区域生态绿色格局,尽显绿水青山底色;创新生态发展模式,突出创新引领、生态融合的产业发展思路,增强综合竞争力;强化城乡发展与水源保护、生态保护的共同责任,切实改善乡村地区生产生活条件,使人民群众获得幸福感、安全感,将密云建设成为绿色创新发展的典范新城与人民幸福安康的美好家园。
关键词:分区规划生态引领 减量发展城乡统筹 文化传承山水新城
为贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神,深入实施党中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称《总体规划》),按照市委、市政府工作部署,密云区委、区政府会同市规划自然资源委组织编制了《密云分区规划(国土空间规划)(2017年-2035年)》(以下简称《密云分区规划》)。《密云分区规划》是对《总体规划》确定的目标、定位、任务的深化落实,是指导密云区发展、建设、管理的基本依据。分区规划编制坚持“党委领导、政府组织、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策”的原则。由区政府组织成立分区规划编制工作领导小组,全面统筹协调落实总体规划的各项工作,由北京市规划和自然资源委员会密云分局牵头组织编制分区规划,广泛动员区内25个委办局(含功能区管委会)和17个乡镇(含街道),共组织开展专题作为支撑。编制过程中邀请各领域专家出谋划策,广泛征集社会各界人士意见。密云区分区规划紧紧围绕守护好绿水青山、保障首都生态安全这一主线,坚决落实生态涵养区功能定位,坚持生态立区,走绿色发展、高质量发展之路,研究城市发展问题,将城市建设与山水环境有机融合在一起,将密云区建设成为首都最重要的水源保护地及区域生态治理协作区、国家生态文明先行示范区、特色文化旅游休闲及创新发展示范区,成为北京美丽的后花园。
密云区位于北京市东北部,东与河北省承德、兴隆县毗连,南与顺义区、平谷区接壤,西与怀柔区相邻,北隔长城与河北省滦平县相接,是北京东北部与京津冀地区相互联系的重要结点,是北京东部重要的门户新城(图1)。密云历史悠久,曾被誉为渔阳古郡,境内长城绵长秀美,拥有北齐长城、明长城(蓟镇长城)等长城遗址,是北京市辖区范围内长城文化遗产资源数量最多、分布最广、类型最丰富的地区。
图1 密云区位示意图
密云地处燕山山脉,行政区划范围约2226平方公里,在北京市16个市辖区中辖域面积最大。辖区内山峦起伏,东、西、北三面群山连绵,中部低缓,西南开阔,山区面积高达1978平方公里。境内河网密布,主要河流有潮河、白河、潮白河,有水库二十余座,其中密云水库是华北地区最大的水利工程,是首都最重要的饮用水源(图2)。
图2 密云水库
截至2017年末全区常住人口50.1万,人口发展呈现出山区向平原新城迁移的城镇化特征,自然增长相对缓慢,城镇化水平不高。2017年地区生产总值269亿元,在生态涵养区新城中处于中游水平,经济发展形势向好,生态资源优势明显,整体社会经济发展具有较大的潜力空间。
第一,坚持生态立区,守护首都最重要的饮用水源地“京华水源”,保障以山水林田湖草为核心的生态安全格局,彰显绿水青山底色。
《密云分区规划》以研究自然资源禀赋和生态承载能力为基础,构建全区生态安全格局,保障生态空间山清水秀、建设空间高效集约,实现两线三区全域空间管控。
擦亮绿水青山底色,提高生态规模和质量。《密云分区规划》中,结合生态资源梳理和城乡建设用地布局,深化落实两线三区方案,严守生态底线,保障生态空间山清水秀、建设空间高效集约。建立以山水林田湖草为核心的绿色生态保障体系,保护并修复自然生态系统,提升生态系统的健康性和稳定性,建立全域、全过程、全要素的管控体系。落实最严格的耕地保护制度,划定永久基本农田、永久基本农田储备区和耕地保护储备区。关注非建设空间,在全域建立大山林地、大水源地的生态景观格局,全面统筹生态要素,构建高质量的生态本底,养育山区生态屏障,美化浅山绿色空间,提高平原区绿化水平,与怀柔、延庆共同推进环首都森林湿地公园环建设,共筑北京绿色生态屏障。
坚持绿色发展,不断增强内生发展动力。推动传统制造产业向研发、服务产业转型,提升产业用地集约利用水平,逐步淘汰有污染、高耗能、高耗水行业。优化能源结构,降低区域碳排放强度,助力经济社会绿色化、低碳化转型。强化科学安全的环境污染防治体系,建立绿色高效的综合交通体系和节水节能的市政基础设施体系。稳步推进新型城镇化,提高城镇化质量和水平,培育一批特色鲜明、历史记忆深刻、小而精的特色小镇。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的发展理念,推动生态优势转化为绿色发展优势,不断提升生态保育功能、城乡发展水平、人居环境质量,展现深厚历史文化底蕴,建设宜居宜业宜游的国家生态文明先行示范区。
第二,坚守用地规模底线,明确减量重点,实现城乡用地减量提质发展,优先利用存量建设用地,多措并举保障减量实施。
立足首都生态屏障和水源保护地的功能要求,以资源环境承载能力为硬约束,切实减重、减负、减量发展,实施人口规模、建设规模双控,逐步实现产业结构转型升级、城市功能优化调整。
优化人口分布,保持适宜的人口密度。到2035年,全区适宜常住人口调控规模约55万人,城乡建设用地规模控制在132.5平方公里以内,引导全区人口有序向新城和镇中心区集中。统筹用地指标,严控建筑规模,保持适宜的开发强度,建设强度由山区乡镇向新城逐步聚集。严格控制城市基准建筑高度,形成望山见水、绿城共融、舒朗有致的城市风貌。
落实减量任务,促进用地结构调整。促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用,落实增减挂钩实施机制,严格控制新增建设用地,鼓励优先利用存量建设用地,以产业转型提质、增加公共服务设施、改善基础设施为重点,促进城乡建设用地集约有序发展。探索农村宅基地节约集约利用的有效路径,推进国有企业低效用地盘活利用。深入开展违法建设整治工作,实现存量违法用地和违法建设逐年消减。
第三,建立以长城文化带为主体的历史文化保护体系,展现长城秀美风光,强化对历史文化遗产的整体保护与传承。
以长城文化带保护与发展为重点,推动历史文化遗产的保护与传承,使秀美长城与青山绿水交相辉映,展现深厚的文化底蕴,推动精品休闲旅游产业发展,打造全域旅游服务金名片。
增强长城文化带发展活力(图3)。全面落实长城历史文化遗产的保护要求,延续历史文化名镇(古北口镇)及传统村落的历史风貌,保护历史文化遗产的真实性和完整性,使长城文化带古北口路核心组团片区(含古北口主景区、司马台景区、金山岭景区和西沟景区)与长城沿线历史资源保护相结合,以展现长城文化为核心特色,保护具有重要历史意义的抗战地,加强长城遗产、相关文化资源和生态资源的系统整合,推动区域特色农业与精品旅游休闲产业融合发展,实现环境品质和城乡功能的全面提升,打造长城文化精粹集中体验区。
图3 长城
加强名镇名村、传统村落的保护。以历史文化名镇古北口镇为重点,保护和展现重要历史节点,增进文化体验,提升古镇历史文化价值,重塑公共空间活力。与古北口村、潮关村、河西村、白马关村等传统村落风貌保护相结合,挖潜长城沿线重要民俗文化资源,深耕民俗旅游服务,促进文化与科技、旅游等融合发展,提升地区吸引力,探索名镇名村、传统村落及历史文化街区的保护利用新途径、新机制、新模式。
第四,突出新城的引领和辐射带动作用,完善综合服务配套支撑能力,建设蓝绿交织的山水新城,建设好怀柔科学城东区,推动怀密协同发展。
着力提升新城发展水平和综合服务能力,适度承接中心城区适宜功能,同步推进老城区更新,提高民生保障和公共服务供给水平,促进人口、产业、居住、服务均衡发展。
低强度高品质建设,打造疏朗的城市空间。保护两河绕城、三山环抱的城市空间格局。严格控制新城的建筑基准建筑高度、强度及山前建筑体量,坚持山水融城特色,强调复合的城市功能,塑造尺度宜人的城市空间。加强城市设计和城市风貌引导,划定风貌管控分区,着力加强新城、科学城东区等重点功能区的城市设计和风貌引导管控。构建望水廊道和观山廊道,形成“水穿城、城面河”的城市格局,在潮河沿线塑造疏朗有致、富有韵律的城市天际线。
推动怀密协同发展,建设绿色创新示范区。以怀柔科学城东区建设为契机,锁定承载国家战略功能的产业项目,布局重大科技基础设施、科技研发平台、研究型大学(学院)、创新转化、科学服务和综合居住等功能。加强新城与怀柔科学城及周边镇中心区的产业功能联动,推动怀密协同发展。强化研发创新能力,做优北京密云经济开发区,高水平建设国际化生态商务示范区,建设绿色智慧幸福产业创新示范区。
密织新城绿色网络,推进绿城共融。增加新城绿色空间总量,构建结构清晰、布局均衡、连续贯通的绿色空间系统,建设“城市生态环廊”,形成“两河、一环、四园、多廊”的绿色空间结构,在新城街区范围内实现绿化全覆盖。将新城集中建设区南部及西侧规划楔形绿地由城市边缘地区逐渐延伸至老城区,并在生态廊道内大面积绿化并建设市民休闲公园,将自然山水融入城市空间。到2035年建成区公园绿地500米服务半径覆盖率达到95%,建成区人均公园绿地面积达到30平方米。
第五,实行最严格的水资源管理制度,构建全流域、全过程的综合防治体系和流域清洁、生态健康的水网体系。
实行最严格的水资源管理制度。建立以水源地为核心的水环境安全保障体系,加强密云水库及其周边的生态环境保护,严格执行对密云水库水源保护区范围的保护和管控要求,确保饮用水安全。推进潮河、白河、潮白河及水库上游白马关河、安达木河等河流的流域生态治理,构建全流域、全过程的综合防治体系和流域清洁、生态健康的水网体系。
恢复滨河带自然生态系统,塑造优质滨水空间。积极推进潮河、白河的综合治理工作,建设水城共生的篮网系统,推动潮白河滨河森林公园、白河湿地公园和潮河湿地公园生态建设。变背水向面水发展,结合两岸用地功能建设自然亲水型、生态郊野型、人工退台型岸线,改善河岸生态微循环,提高水体自净功能,恢复水清岸绿的自然生态环境,建设高品质的滨水湿地景观环境,更好的为居民提供亲水的、优质的休闲文化空间。
第六,明确城乡空间结构,坚持城乡并重发展,促进山区、浅山区和平原区互补发展,提高生态规模和质量,实现高效集约发展。
全域空间资源统筹,构建“一心一带四区”的发展格局(图4)。统筹考虑密云区自然禀赋、城镇发展基础、功能定位和发展目标,坚持城乡并重的发展思路,促进山区和平原区的互补发展,形成“一心一带四区”的空间结构。
图4 密云区空间结构示意图
稳步推进新型城镇化,提高城镇化质量和水平。构建“新城-镇-新型农村社区”的现代城乡体系。提高乡镇中心区在服务乡村、带动本地就业等方面的能力,加强小城镇分区分类引导。落实乡村振兴战略,结合山水特色推进美丽乡村建设,加强农村基础设施和公共服务设施建设,提升农村精细化管理水平。
培育特色鲜明、宜居宜业的新型城镇。依托自然资源禀赋和历史文化底蕴,立足区域实现城乡全要素资源优化配置,创新集体建设用地利用模式,将有限的用地指标向有风景、有资源、有活力的小城镇逐步倾斜,培育小城镇的特色产业功能。着力改善环境品质,提升基础设施和公共服务水平,推进城镇化和农业现代化融合发展,逐步培育一批特色鲜明、历史记忆深刻、小而精的特色小镇。
第七,提高民生保障和服务供给水平,因地制宜配置公共服务设施,构建覆盖城乡、公平普惠的民生服务体系。
建设覆盖城乡的公共服务体系。逐步改善以往新城配套设施不足、品质不高、过度依赖中心城区的情况,建立面向高标准、高品质的配套设施服务体系,建设留的住、住的下安居乐业的宜居新城。对于现状不足的各项配套设施,结合用地资源优先安排用地,构建覆盖城乡、服务均等的公共服务体系。逐步引入面向旅游度假、康体休闲人群的高品质、国际化的配套服务项目,建立多元化的配套服务体系,作为中心城区优质配套资源的补充。
提升基础设施运行保障能力。保障城市供应系统安全,加强前沿技术应用和机制创新,推进设施融合发展和资源循环利用,构建智能高效、安全可靠、适度超前的市政基础设施体系,提升城市运行保障水平。实施用水管控,加强水源涵养,保障安全绿色生态水环境,加强京津冀区域水环境生态协同治理。加快建设与中心城区、新城的轨道交通网络,新城道路交通建立高效通达的路网体系,提升交通出行效率,构建安全、便捷、高效、绿色、智能的综合交通体系。
分区规划是区级层面的总体规划,是对《总体规划》确定的目标、指标、任务在区级层面进行的细化分解和深化落实,也是以城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基础,在统筹生产、生活、生态等各类资源配置、各类专业专项规划要求基础上,形成的对各区在规划期内城乡发展建设、自然资源保护利用等各项工作的统筹安排。密云区按照高质量发展的要求,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,全面落实生态涵养区的功能定位,坚持生态立区,守护绿水青山,构建首都北部生态屏障。转变城市发展方式,完善城市治理体系,重塑区域发展动力,着力将密云建设成为展现浅山自然山水风貌和历史文化的示范区、践行生态文明思想的典范区、宜居宜业宜游的山水新城。
参与此次密云分区规划的人员还有:北京市规划和自然资源委员会密云分局的吴颖、丁爽、郝春燕、李思沂、宋映蓓、刘芳辛;北京市弘都城市规划建筑设计院的吴南居、张晓为、刘浩、刘雪娇、韩琳、张诚、屈爽、杨旸、崔兰亭、赵晓梦、张晨;北京市城市规划设计研究院的刘琳燕、李沛峰、杨舒媛、王竹宁。