本文从规划视角对于 “新冠肺炎”应急能力的经验与不足进行了分析。以此为切入点,结合长沙市现行城市医疗卫生用地专项规划进行了反思,认为存在三大主要问题即重蓝图式规划轻空间应急预案、重中长期目标设计轻实施建设安排、重文本图纸成果轻数据库建设过程。针对这些问题,本文提出医疗卫生用地专项规划编制改革的思路与措施主要包括对专项规划的作用重新定位、衔接好专项规划与总规控规的关系、在编制内容中强化研究“平时状态”与“应急状态”的空间结构、用地布局、管控要求,以及完善专项规划的数据库及应急专篇成果,形成行业部门、规划部门与应急部门联合的组织编制模式。本文旨在为医疗卫生专项规划及其他具有突发公共事件的重大专项规划编制改革提供思考借鉴。
作者 | 邓凌云
(1979-),女,城乡规划博士,高级工程师,注册规划师,长沙市规划勘测设计研究院副院长。
“新冠肺炎”是一场前所未有的重大公共卫生突发事件,较之2003年的SARS事件有着更广泛的影响面,极大的考验了我国的应急能力建设。社会各界都从不同的方面在反思与研究疫情事件的得与失,提出如何补齐城市治理能力的短板。规划界很多学者都纷纷在行动,提出了一系列的研究成果。本文从规划的视角,研究武汉应急处置做法的经验与不足,结合长沙市城市医疗卫生用地专项规划进行反思,提出未来专项规划编制改革的思路与措施。
此次疫情事件,从规划的视角来看武汉有四个方面的做法值得借鉴:
规划中预留了战略留白区,为重大应急医疗设施选址提供空间。
武汉在2011年开始划定基本生态控制线时,将全市75%空间纳入基本生态控制线管理,实施严格的项目准入制度,并特别提出允许准入有特殊建设要求的公共设施、应急抢险救灾项目【1】。集中救治医院的选址建设从2020年1月22日湖北启动二级响应开始,1月23日武汉规划部门就开始在远离人群、有预留基础设施条件的生态和留白空间进行火神山医院、雷神山医院选址,分别在2月3日、2月5日建成投入使用。
定点医院主攻救治重症患者,方舱医院收治轻症病人,隔离点以隔离亲密接触者和康复者为主,形成治疗、隔离的应急救治“闭环”。武汉市共有定点医院48家,再加上其他医院扩充的床位,共有应对新冠肺炎的床位26911张,方舱医院16家可用床位13467张,隔离治疗点可用床位11172张,共有容纳能力51550张【2】。2月3日开始选址建设方舱医院,利用旧厂房、体育场馆、文化场馆、学校进行改建,收治1.2万病例,3月10日全部方舱医院休舱。方舱医院的建设解决了应收尽收的问题,有效抑制了社会传播。隔离点则让居家隔离者全部隔离观察,是真正阻断家庭传播的关键一环。将具备水电气和清洁排污保障条件的宾馆、酒店、学校等场所,迅速改造为集中隔离点【3】。
将社区作为防疫抗疫主战场,基层组织起到了重要的支撑作用。
按照“早发现、早诊断、早隔离、早治疗”实施联防联控、群防群控机制。社区卫生服务中心的主要职责是社区健康的“守门人”,联合街道、社区,承担预检分诊台工作,对基层前来就诊发热患者规范实施检诊、救治、管控、协助转运等工作。
医疗废弃物及医疗废水应急处置较好,有效防止病毒二次传播。
生态环境部通报:截至3月3日,武汉市医疗废物处置能力从疫情前的50吨/天提高到了261.7吨/天,武汉市有害废物焚烧处置中心投入了6800个(疫情前是1700个)转运桶保证医废全程“不落地”【4】。同时,武汉将原来处理危险废物的场所改造为处理医疗废物,利用垃圾焚烧厂协同处置按照医疗垃圾管理的生活垃圾,新建30吨的千子山医疗垃圾处置中心【5】。对定点医院、集中隔离场所、接收医疗污水的城镇污水处理厂、农村医疗污水、饮用水水源地保护等,分别提出有针对性的管理要求,按照传染病医疗机构污水进行管控,执行更严格的排放要求【6】。
此次疫情武汉的应急能力建设同样存在一些突出的短板,也是各个城市较为普遍的问题:
火神山、雷神山及方舱医院是中国抗疫伟大创举,对于遏制疫情起到了关键性作用。武汉先启动了火神山、雷神山医院用于救治病患;而后,再启动建设方舱医院,起到“应收尽收”的作用。从应急医疗设施的建设时序而言,是先解决重症、后解决轻症患者的收治问题。轻症患者及疑似病例由于得不到及时收治,造成严重的家庭传播问题,带来后期巨大的救治压力。因此,不同的应急响应决策时点,会对应不同的病症发展态势,影响应急医疗设施建设时序。
疫情大规模爆发后,各类医用物资需求量巨大,包括口罩、酒精、消毒水、手套、防护服、护目镜等,一度引发民众的恐慌。暴露出在应对大规模且持续时间较长的重大公共卫生事件中,城市的应急储备空间体系尚不健全,缺少该类设施空间的安排,导致物资调配不畅。
从互联网获取信息显示,城市政府官方发布疫情地图的案例较少。同时,媒体广为报道多地存在应急调度问题,包括医疗资源、物资、交通等方面。这些问题都反应出城市政府空间信息平台建设还较为滞后,尚未形成能满足应急调度的城市综合治理平台。而要形成这样一个平台,其前提是要有完备且标准化的空间地理信息及应急相关部门各类设施、服务与资源数据库。
《长沙市医疗卫生设施用地专项规划(2003-2020)》(2015修订)的内容主要包括:
一是设施体系及配置标准,主要包括床位数配置标准及用地配置标准。
二是需求预测,依据人口规模及相关规划标准,提出各类设施的数量、床位数量、用地规模等需求。
三是医疗卫生机构规划结构,将长沙市分为五个战略分区,并对每个策略分区提出不同的规划策略。
四是各区医疗卫生设施服务规划,依据各区的规划人口,提出各区的医疗卫生服务设施数量、床位数、规划床均千人指标、总占地以及床均占地面积。
社区卫生服务中心以上医疗卫生设施落实到用地上,社区卫生服务中心则引导性的落点。专项规划的编制成果包括文本、说明书与图集、附件。
2.2.1重蓝图式规划,轻空间应急预案
现行专项规划内容是一种蓝图终极式导向,即平时状态下各类设施空间布局。但从中长期的城市发展来看,城市甚至国家都可能遇到重大突发事件。而遇到此种状态时,往往传统的蓝图式规划会面临“规划失灵”的问题,出现空间应急反应迟缓的现象。在规划编制内容中普遍缺少对于城市发展不确定性及突发状况的规划预案研究。按照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中的分类,基本医疗卫生服务包括基本公共卫生服务和基本医疗服务,医疗卫生机构包括基层医疗卫生机构、医院(公立、社会办)和专业公共卫生机构等。其中,公共卫生是政府提供的一项基本公共服务,由基层医疗卫生机构、公立医院与专业公共卫生机构共同承担。突发公共卫生事件发生后,与公共卫生相关的这些医疗卫生机构应担负起相应的应急职能。而专项规划中对于医疗机构的配置并未与公共卫生服务的提供尤其是突发公共卫生事件状态进行匹配。专项规划更关注医疗卫生机构的空间配置,对于设施体系与公共卫生服务体系的内在逻辑关联性考虑较少。公共卫生机构、医疗机构分工协作机制不健全、缺乏联通共享【7】。
2.2.2 重中长期目标设计,轻实施建设安排
作为面向中长期发展的专项规划,在规划中主要提出规划期的目标值、配置结构与空间布局,是一种目标导向式,体现为重目标轻过程。在原城市总体规划中,需要编制近期建设规划,将中长期的总规发展目标转化为近期建设计划,对总体规划是一种有效的补充。但同时也存在一定问题,因其规划内容综合且涉及多个事权部门,责任不够明确,很难成为指导各个部门近期建设的依据与指南。面向实施性的规划需要与部门对应且事权关系简单清晰才能发挥实效。因此,专项规划中纳入近期建设规划编制内容才是落实总体规划并指导行业近期规划建设的有效做法。目前专项规划中未对规划实施、建设时序情况做出要求与规定,缺乏规划实施的配套制度规定,导致规划实施度不理想。以长沙市专项规划为例,市公共卫生救治中心的规划床位数为700张,而现状为188张,现状与规划的差距很大,此次长沙的新冠肺炎病人总数为242人,数量相差不大,因此能够满足医患救治需求。但若出现集中爆发疫情,188张床位则很难满足需求。因此,有必要对部门如何协同实施规划进行改革研究。我国部门之间的协调还任重道远,不同部门、不同规范之间如何协调是城乡规划能否真正发挥效用的关键【8】。
2.2.3重文本图纸成果,轻数据库建设过程
对于规划成果的编制要求,一直沿用的是《城市规划编制办法》,在该办法中明确了规划成果主要为文本(说明书)、图纸及附件。该办法2005年制定出台,在此文件指导下,长期以来城规的各类成果提交中都对数据库不作规定,因此规划部门也较为缺乏行业地理信息库的建库意识。以致于编完数个专项规划,规划部门积累的都是大量的非矢量的文本及图纸,并没有积累各类行业地理信息数据库。而地理空间数据库的完备度对于当前的城市治理水平有着至关重要的作用,应启动对于规划编制成果要求的改革。
专项规划编制改革方向,首先应基于空间规划体系、行业发展及智慧城市建设三个方面对其作用再认识。
一是在国土空间规划体系中的作用。落实国土空间总体规划关于医疗卫生的相关总体要求,并衔接控规保障各类设施用地及指标。
二是在行业发展中的作用。专项规划应作为行业长、中、近期发展空间安排与建设的统领性依据,统筹好平时状态的规划配置及应急状态的空间预案。
三是在智慧城市发展中的作用。很多城市在近年机构改革中新增“大数据管理局”,牵头建设智慧城市。智慧城市建设的目标在于智慧场景的应用,相关行业部门应是数据的生产主体及未来场景应用的设计主体。专项规划应提供智慧城市建设所需的行业地理信息数据底座。
总体规划中,应将健康城市战略纳入,确定医疗卫生布局原则和标准,主要指标控制如医疗卫生机构千人床位数、确定战略留白区域及用途管制规则包括明确项目准入制度、允许准入有特殊建设要求的公共设施、应急抢险救灾项目,预留基础设施条件,确定重大应急设施的规划结构与规划选址。
专项规划中,应结合总体规划的要求进行落实,重点提出医疗卫生设施的结构布局,用地指标,设施体系与服务体系的建设要求及彼此间的关联关系,制定突发公共卫生事件的规划应急预案,对于规划应急所涉及到的应急设施提出应急能力建设的相关要求(包括新建选址要求、功能复合设置、场地转换与改造等)。
详细规划中,应纳入专项内容中关于各级各类设施用地及指标的要求及应急设施的用地与建设要求等。
专项规划编制内容在原有基础上,应重点强化与新增以下内容:
3.3.1 现状评估
现状评估应包括几个方面内容:
一是上一版规划实施情况。重点包括规划实施度、规划实施效果如服务水平、均等化、服务体系与设施体系的匹配度等。
二是规划的适应性情况。近年国家出台了一系列法律政策,专项规划对政策要求的适应性情况应予以评估。同时,应评估规划对城市本身发展趋势的适应性,如城市年龄结构、城市人口规模、国土空间总体规划对于城市主导功能区的划分、城市各级行政区划调整等。
三是疫情事件下空间应急能力的评估,包括应急设施承载力、应急设施体系完备度、应急物资储备、应急废弃物处置等方面。
3.3.2 面向“平时状态”的编制内容
专项规划的主体编制内容应包含两种状态,即“平时状态”与“应急状态”。两种状态相互补充,才能真正发挥好专项规划的作用,对于城市中长期的发展做出完整的空间安排。除了在原有专项规划编制内容之外,还应该重点研究完善以下几个方面的内容:
一是提出医疗卫生的空间战略分区,优化功能片区结构。结合健康中国、健康城市的发展战略及国土空间总体规划的主导功能分区,对原医疗战略分区进行优化调整。引导医养、健康产业的空间分布。强化总规战略留白区的传导研究。战略留白区的作用是为了应对城市未来发展的不确定性,未来对其利用既可能是重大战略性要素的落地也可能是各类城市突发公共事件的应急设施用地。因此,需要对于战略留白区内有可作为突发公共卫生事件应急设施的用地进行研究与明确,并提出相应的项目建设类型、配套设施建设要求及用地管制要求。
二是完善医疗卫生机构级配体系、规划结构和布局。通过现状评估,结合行业发展新动态、国土空间总体规划的空间结构,优化医疗卫生机构的空间结构与布局。应重点强化几个方面:强化基层医疗卫生机构的配置,须对应街道(社区)、乡镇(村)进行一对一的配置。不能以该街道、乡镇范围内有专科医院为由不配置基层医疗卫生机构,基层医疗卫生机构与专科医院在功能上有差异,专科医院基本上不承担公共卫生服务职能。强化新城区域与农村区域的医疗设施配置。将主城区较为集中的医疗资源进行释放,更为均等化发展。可采取将三甲医院进行疏散搬迁的方式带动新城及城乡一体化医疗资源的发展,减轻主城区的就医与配套服务压力。
三是选址布局医疗废弃物处理厂。国家卫生健康委2020年印发了《关于印发医疗机构废弃物综合治理工作方案的通知》,要求“要在2020年底前实现每个地级以上城市至少建成1个符合运行要求的医疗废物集中处置设施;到2022年6月底前,综合考虑地理位置分布、服务人口等因素设置区域性收集、中转或处置医疗废物设施,实现每个县(市)都建成医疗废物收集转运处置体系。”在规划中应完善医疗废弃物处理厂的选址建设与承载力设计,以及医疗废弃物转运分级体系的规划。
3.3.3 面向“应急状态”的编制内容
“应急状态”的编制内容应研究突发公共卫生事件的应急处置程序与内在关联逻辑。空间应急能力如何最大效益的发挥要条条和块块相结合。“条条”是指应急状态下各个专业部门的应急处置,“块块”则是特定区域范围如社区、应急救治中心等由多条线应急联动产生效果的应急治理载体区域。
一是确定不同应急等级下的应急救治中心及应急设施与场地。按照突发公共事件应急响应等级分为4级,根据不同等级下公共卫生事件的严重程度,明确相应等级下的空间应急设施与场地,实行标准化的空间应急响应。比如在I级响应应急状态下,应急救治闭环的形成需要纳入的设施,研究确定可作为定点救治的医院,可改造作为方舱医院的场馆、学校,可作为隔离点的酒店等,以及这些设施能提供的床位数。如果大规模的疫情爆发,现有医院的条件及承载力不具备完全应对能力,雷神山、火神山医院如何选址。救治医院、方舱、隔离点应就近布局形成几个城市级突发公共卫生应急救治中心,并进行总体规划设计,包括设施平灾转换设计、道路交通、5G网络、污水处理、废弃物的处置、物资配置等。其建设项目应纳入到近期建设规划中。对于应急设施与用地应划定“应急设施与用地控制线”,并提出相应的应急管控要求包括规划要求、建设要求、改造要求、平灾平战转换要求等通则性要求,作为设施建设与管理应遵从的上位依据,明确设施主体自身的应急责任。
二是引导建设形成15分钟防灾防疫圈。结合基层卫生机构的设置,应着力完善15分钟防灾防疫圈的建设,社区生活圈就是防灾防疫圈【9】。社区生活圈是发生大规模突发公共卫生事件的主战场。要把社区中公共服务设施和空间资源,在城市应急状态下,能即刻进行功能转换,整合进社区生活圈的应急防灾防疫系统。具体而言应包括避难与收容(学校、场馆、公园等)、治疗(基层医疗卫生机构等)两个方面。在专项规划中,应制定引导性意见,对于每个社区涉及到这两个方面的公共配置要素予以明确,并作为未来编制社区相关规划计划的依据。
三是确定区域应急物资储备中心。国家级应急物资储备从储备方式可分为实物储备、合同储备和生产储备三大类【10】。实物储备是以实物的形式周转在各级储存仓库中,当灾害或突发事件发生后可随时用于应急调配的储备物资。合同储备是政府部门与拥有应急资源的企事业单位或个人签订合同,保证在突发事件发生后能够按照合同约定,优先租用、调用这些单位或个人的物资进行应急。生产储备是对能够生产、转产或研发应急物资的企业或其他单位,通过签订相关协议或合同,保证突发事件发生后能够按照合同要求迅速生产、转产或研制应急物资。疫情事件正是春节期间,工厂普遍停工休假,合同储备和生产储备方式较之实物储备效率较低。因此需要在省会及以上城市的国土空间总体规划中选址布局区域应急物资储备中心,承担本市及本省一定区域范围内的物资储备,将各类应急物资包括公共卫生储备物资的类型、数量纳入到储备中心。在专项规划中,应将该储备中心涉及到医疗卫生应急物资的相关要求纳入其中。
3.3.4制定近期建设规划及实施机制
应形成近期建设的项目库,将其纳入到相关部门的绩效考核任务中,并建立规划效果的实施监测评估机制,确保规划的实施度。结合战略功能片区,对于推进功能片区的规划建设提出近期建设的目标及重大建设项目建设实施计划,包括片区主导功能形成的关键性项目建设以及片区基础设施建设项目如道路、轨道等。同时,作为政府重要职能的公共卫生服务,其相关设施尤其是具有应急功能的设施建设与提质改造也应优先纳入到近期建设规划。
专项规划的成果应包含文本、说明书、图纸附件和数据库。其中,文本中应编制《空间应急预案专篇》,如同在重大规划中需编制《环境影响评价专篇》,应明确规定重大专项规划应编制空间应急预案专篇。数据库应包含各类设施的空间地理信息与服务资源情况,包括用地边界、现状建设情况、规划情况、床位数、设施类别与等级、应急设施、近期建设项目库等。医疗卫生专项规划的数据库应同步提交给城市大数据局,作为智慧城市及应急管理平台建设的基础数据底座。专项规划的组织宜由自然资源与规划部门会同卫健部门及城市应急管理部门共同制定。卫健部门提出未来行业发展的空间需求、行业标准、政策要求等。规划部门将这些内容转化为空间用地与空间指标,衔接好专项规划与法定规划的关系。应急部门会同制定公共卫生事件的空间应急预案。
疫情事件促使规划工作者反思医疗专项规划的编制内容对突发状态适应性不强、规划编制后的实施过程不理想、规划编制组织方式待优化、规划成果不重视数据库建设等问题。医疗卫生专项规划是众多专项规划中较具代表性的一项。对于医疗卫生专项规划改革的研究,也同样适用于有着突发公共事件风险的其他重大专项规划如消防设施用地专项规划、中小学教育设施用地专项规划、危化品用地专项规划、体育设施用地专项规划等。总体而言,专项规划编制改革方向的重点就是衔接五级三类的国土空间规划体系,对于行业发展从平时状态与应急状态提出空间结构、用地布局与管控要求,以及为城市积累行业地理信息数据库三个方面。
[1] 武洁,汪云:提高空间治理中的应急处置能力——武汉一线战“疫”的规划思考.城市发展研究微信公众号,2020.2.27
[2] 武汉定点医院、方舱医院、隔离点三类地点全部实现“床等人”.中国青年网官方账号,2020.3.3
[3] 医院、方舱、隔离点各司其职 治疗关口前移 合理配给医疗精英 武汉三步走实现“床等人”. http://www.whxc.org.cn/2020/0303/60386.shtml
[4] 直击武汉医疗废物清运处置 6800个转运桶全程不落地. http://www.cnr.cn/hubei/yaowen/20200311/t20200311_525011463.shtml
[5] 生态环境部:武汉医疗废物、废水处置平稳 未对环境产生不利影响.https://news.sina.com.cn/o/2020-03-11/doc-iimxyqvz9629986.shtml
[6] 武汉医疗废物废水去哪儿了?环境部官员独家解读. https://news.sina.com.cn/c/2020-03-09/doc-iimxyqvz9150221.shtml
[7] 国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)的通知. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/30/content_9560.htm
[8]文超祥等.关于我国城乡规划制度的思考[J].城市发展研究,2013(10):75-78
[9]徐磊青.社区生活圈就是防灾防疫圈.中国国土空间规划微信公众号,2020-02-03
[10]从湖北抗疫看我国应急物资储备的不足.https://news.sina.cn/2020-02-09/detail-iimxxste9979329.d.html?vt=4&pos=3
尹稚:只有转向社会治理现代化,才能弥补疫情应对中的不足
疫情防控时期日常食物供给的非正式社会响应路径和思考