(1) 构建完整的基础教育设施体系。
基础教育设施规划应结合本地特点、符合本地需求和未来发展趋势。对浦东新区而言,首先,要突破办学主体限制,大力推进公办学校完善布局,同时鼓励社会资本办学,形成政府办学、社会办学等多口径办学的模式。其次,完善全年龄段服务,将3岁以下的托育设施设置纳入规划体系,尝试托幼结合、托育独立及结合邻里中心等社区级公共服务设施配置养育托管点等托育模式,并在相关的15分钟社区生活圈要求和控规中加以落实,形成“托—幼—小—中”完整的基础教育设施规划体系。
(2) 重估基础教育设施规模。
目前对基础教育设施总量的规划预估,往往不区分教育阶段,从户籍口径出发,“自上而下”地提出计划,容易导致供需错配。浦东新区基础教育设施规划应对标纽约、伦敦、东京核心城区配置水准,落实上海城市总体规划,响应租售同权政策,在托育、幼儿园、小学和初中阶段应满足全域人口的需求,即从可承载的服务人口需求角度考虑预测设施需求量。
(3) 调整基础教育设施建设指标。
国家规范对基础教育设施用地和建筑面积有详细规定。不同区域客观上存在供地条件的差异,在地方标准上进一步细化优化。例如,《广州市独立用地社区公共服务设施控制性详细规划管理规定》对幼儿园、中小学一般只确定用地面积和容积率下限(中心城区的幼儿园、中小学的容积率不低于0.7,外围地区不低于0.4);上海市以内环为界,将基础教育用地按0.6 和0.8 的系数折减,中心城区以外的区域和新城、新市镇的基础教育用地按0.8 的系数折减,而建成区用地获取困难,可适当提高学校容积率以满足班级规模容量需求(表1)。
结合需求分析,从人口发展特征、现状建设基础和未来发展定位等方面着手,制定有所侧重的分区引导策略。例如,北京市基础设施规划分区按首都功能核心区、首都功能优化区、城市发展协同区和生态涵养发展区等划分;合肥市结合外来人口影响适当调整设施配置标准;上海市浦东新区按存量地区和增量地区提出分区引导策略。
(1) 存量地区:学社共享+复合转化。
学社共享,即学校内设施与周边社区相关公共服务设施的共享。目前我国已推动校园体育设施向社会公众开放,但校园反向利用社区公共服务设施以补足缺口的案例尚且不多。因此,可借鉴美国社区学校经验,区分校区对内、对外两种功能,挖掘周边社区潜在的补充服务功能,在学校建设和改造时明确学社共享资源清单,形成开放融合、双向互利的共享模式。
不同功能、不同学段设施间的复合设置与错峰转化是建成高密度城区适应人口变化的创新策略。首先,不同学段的就学需求高峰并不同时出现,可将幼托与小学、小学与初中、初中与高中等综合设置,按九年一贯制、完全中学等不同类型布局教育设施,便于调配资源;其次,可利用其他教育空间补充基础教育设施,如浦东新区上钢新村街道某小学利用原职业教育学校迁建后闲置的校舍。此外,还应倡导基础教育设施与其他社区公共服务设施转化利用。研究表明,教育、文化、养老等设施邻近或综合设置,具有正向溢出效应,也为应对人口结构变化提供了弹性调整基础。具体操作上,因涉及不同用地类型和权属部门,宜在同一街道或镇范围内实施。例如,浦东新区南码头街道,社区内老龄化程度高,养老设施需求突出,适龄幼儿生源不足,近期政府将辖区内一处幼儿园改建为敬老院。
(2) 增量地区:基本保障+ 弹性调控。
居住用地的增量空间是承接中心城区人口疏解和外来人口就业落脚的主要区域,也是未来基础教育、医疗、养老和交通等公共服务需求的密集增长区。基础教育设施因其纯公益属性和无偿划拨机制,即便对城区空间品质提升有显著贡献,在选地博弈中往往仍处于相对弱势地位。建议参照“基本农田”概念,设立“基本教育设施用地”,并在城区总体规划和控规中给予落实,在保障基本需求用地的基础上,结合规划实施进展和人口结构变化,由规划、土地和教育部门共同研判,进行弹性增减调控。
(1) 搭建数据平台推进规划协同。
当前,教育设施布局规划存在“数据分割”现象:教育部门掌握学校和学位数据,规划部门掌握规划用地和建设指标信息,公安部门掌握不同口径的人口统计数据,基层组织(街镇和社区) 了解实际需求和突出矛盾。信息获取不充分、不及时,需求识别滞后,可能造成规划布点和需求不尽匹配、空间利用效率低等弊端。
借鉴纽约、东京建立公共服务设施数据库经验,将所有类别、不同主体的公共服务设施入库,便于优化布局及监管。浦东新区已启动数据平台搭建工作,15 分钟生活圈设施平台和“智慧规土”平台的研究与建设,将居住空间、人口分布和社区公共服务等纳入统一信息联动平台,为规划决策提供更精准的基础数据来源,提升数据可信度,促进规划协同。同时,开放数据权限和需求反馈途径给基层,下一步还将面向公众开放,提升规划协同参与度。
(2) 静态规划向动态规划转型。
大数据平台可以有效辅助规划实施评估,通过更具时效性的人口密度、适龄人口规模、学校建设情况和提供学位情况等数据,明确人口发展趋势和设施需求变化,进一步调整、校核、查漏补缺,优化更新布局,提出改扩建建议,维持规划动态性。借助信息手段,在规划编制实施方面形成“规划编制—规划实施—数据、信息反馈—规划修改( 或修编)—规划实施”的良性闭环。
基础教育设施规划作为专项规划,在空间维度上可衔接总体规划布点和控规地块,并落实到用地划拨,精细到地块管控。浦东新区在土地出让前须开展评估(包括养育托管点等设施缺口),并明确在出让地块内须新增的建筑规模、产权归属及管理要求。
在时间维度上,借鉴纽约、伦敦在每一财政年明确下一年度设施更新和增补决策的模式,通过专项规划编制、管理计划制定及各学段设施制定追踪式行动计划,有序落实教育设施规划,明确学校改造、扩建计划,形成基础教育设施动态更新机制,以便很好地应对不断变化的人口结构和设施需求。