(一)人口规模预测统筹分析生育新政带来的峰值增加和拐点推迟
首先,量化评估生育新政对禅城区居住人口的影响。研究运用莱斯利(LESLIE) 模型建立人口结构发展模型,重点量化评估生育新政、广佛同城化对禅城区居住人口的影响。LESLIE模型是一种以矩阵迭代相乘方法达到预测目的的离散化模型,适用于预测人口的结构及总量发展趋势。在原计划生育政策下,由于老龄化进程的加速和新生儿不足,禅城区的人口总量将会在2030年迎来拐点。但是,生育新政激发了一定的生育潜能,研究结合二孩准生证的发放情况及意愿问卷调查分析( 不考虑广佛同城化的影响),运用LESLIE 模型进行预测。结果显示,至2035 年,受生育新政影响,禅城区居住人口的增量将达到13.4 万,累计增幅为9.82% (图1)。
其次,量化评估广佛同城化对禅城区居住人口的影响。禅城区是珠三角地区中生育率较低的区域之一,其2018 年出生率为12.53‰,低于邻近的广州市(18.7‰ ) 和东莞市(18.35‰ )。但是,禅城区因其优越的地理位置和强势的经济发展态势,有着巨大的人口吸引力。2018年禅城区受广佛同城化影响,人口净流入率为1.2%,远高于广东省的平均水平(0.3%)。可见,广佛同城人口流入在一定程度上抵消了低出生率的消极影响。运用LESLIE模型预测可得,假设计划生育政策不变,至2035年,广佛同城化将使禅城区人口增加9.75万,累计增幅为9.17%(图2)。
最后,综合评估生育新政和同城化对禅城区居住人口的影响。生育新政和广佛同城化对禅城区居住人口的影响主要有两方面,一方面将人口峰值从152.3万提升至165.7 万,增幅达8.80%;另一方面将人口拐点从2035 年推迟至2050年(图3)。量化评估生育新政和广佛同城化的影响,为准确预测居住人口,以及幼儿园供需趋势的科学预测提供了有力的支撑。
(二)人口分布普查应用手机信令大数据精准地定位居住人口分布
手机信令数据记录了用户在任一时刻的空间位置,通过大数据的扩样分析可得到实时准确的实际人口分布情况。首先,规划以GIS 规划一张图为工作平台,以街坊为单元,将禅城区划分为314个教学小区,作为普查居住人口的基本单位。其次,通过手机信令数据统计分析不同时段的市民活动及驻留特征,识别包括“广佛候鸟”在内的人口数量和人口分布。分析得到2018年9月禅城区常住人口为134.03万,并生成人口分布热力图(图4)。综合手机信令分析结果、规划居住建筑容量分布和相关部门人口普查数据,可以测算出相对精准的禅城区居住人口规模和空间分布。
(三)配套指标设定考虑生育新政影响以进行片区差异化指标修正
为支持生育新政,广东省要求幼儿园千人学位数的标准值为40座/千人,但套用标准值计算全区域的学位需求不尽合理。生育新政和广佛同城化对禅城区的影响程度由东向西逐渐递减,因此其幼儿园千人学位数也会有地区差异。
规划对2017~2018年各镇街的千人学位数现状进行了统计分析,结果表明,邻近广州市的石湾镇街道的现状幼儿园千人学位数为41.99座,已逼近广东省的指标值,但距离广州市较远的张槎街道的现状幼儿园千人学位数仅为29.65座(表1)。因此,应当根据各镇街实际及人口增长趋势适当修正,合理确定差异化的指标值。经模型预测分析后确定石湾镇街道幼儿园千人学位数为45座、南庄镇幼儿园千人学位数为41座,皆高于广东省的标准值。
(四)运用赫夫空间模型预测学位需求并加强控规单元的传导性
(1) 建立赫夫空间模型,量化评估幼儿园服务压力。
规划采集校讯通数据,分析学生通勤情况,测算幼儿园的实际服务范围,发现幼儿园的服务范围与其教学质量密切相关。为进一步研究教学质量、交通条件对市民选择幼儿园的影响,规划运用了赫夫空间模型对幼儿园服务压力进行量化评估和预测(图5)。首先,构建接送距离、幼儿园办学质量及幼儿入学费用三者之间的关系矩阵,预测每个居民点的对象选择每所幼儿园的概率;其次,叠加统计所有居民点选择每所幼儿园的学生数总数,即该所幼儿园的学位需求数。最后,将幼儿园的学位需求数与幼儿园学位供给数相减,所得差值即为幼儿园的服务压力值(图6)。
规划比对现状调研数据,对赫夫空间模型进行了校核。将现状幼儿园的入学报名数( 学位需求数实际值) 与模型预测的学位需求数进行比对,求得误差,继而提升赫夫空间模型的准确度。经校核后,赫夫空间模型的准确度为85%,具有较高的可信度。
(2) 落实幼儿园空间布局,并传导至控规单元。
基于赫夫空间模型对现状幼儿园服务压力的预测,规划以教学小区为单位,将其划分为一类区(供大于求)、二类区(供求基本平衡)、三类区(供小于求),采用分类发展策略。其中,一类区主要提升幼儿园的教学规模和教学质量,既要保证区内供求平衡,也要兼顾对外供给;二类区主要维持现有教学规模,提升教学质量,保证区内供求平衡;三类区无法自给自足,只能依靠周边一类区进行平衡(图7)。同时,规划基于“禅城区规划一张图”,运用赫夫空间模型对禅城区所有的控规进行配套校核,发现控规中幼儿园供求缺口为7300个,特别是南庄镇中心、绿岛湖等区域出现了局部供不应求的情况(图8)。规划对控规提出了幼儿园配套修正方案,要求控规新增19所幼儿园(图9)。
幼儿园的教学质量也是影响幼儿园学位供求平衡的重要因素。规划亦对现状和新增的幼儿园提出教学质量建设的量化控制要求,包括服务水平对标建设、整治提升策略等,形成“一园一策”整治提升规划指引,通过规划一张图分解落实至控规,实现了幼儿园布局规划与法定控规的有效传导。
(五)实施管理策略,考虑设施供给的弹性且注重幼儿教育的普惠性
规划考虑生育新政和广佛同城化的影响,预测禅城区的人口拐点将在2050年左右出现。因此,规划既要考虑近期人口突发增长如何增加供给,也要考虑远期人口拐点到来时,冗余幼儿园如何合理撤并。此外,影响教学小区生育潜力的关键变量主要有育龄妇女密度和人口更迭频率。育龄妇女密度为教学小区内每平方千米的育龄妇女(20~49岁的妇女) 数量,人口更迭频率为教学小区每年新增居住人口与总人口的比例(图10)。这两项变量的数值越高,表明教学小区的生育可持续性越强,生育潜力越大。从育龄妇女密度、人口更迭频率两方面叠加分析禅城区314个教学小区的生育潜力,从中筛选出生育潜力低下或无的区域并将该区域的幼儿园逐步撤并或进行功能转换( 图11)。
另外,禅城区优质教育资源不均衡问题比较突出,民办幼儿园比例较高,公办幼儿园“择校热”现象明显。因此,规划制定学前教育普惠性学位幼儿园评审标准。首先认定有条件承接普惠性学位服务的优质民营幼儿园名单,并建立优胜劣汰的动态调整机制。其次,按照一园一指标的原则,制定民营幼儿园普惠性学位供给清单,要求95 所民营幼儿园将原有1.54万个非普惠性学位转为普惠性学位,转换率达66.87%。最后,制定政府购买民营幼儿园普惠性学位实施方案,向有条件承接普惠性学位服务的民营幼儿园购买服务,扩大普惠性学位供给。