在国家采取分级分类的防控措施的情况下,不同城市开放程度不同。本文立足于人的需求,以新型冠状病毒肺炎疫情下的生产生活问题为出发点,提出公共卫生安全突发事件下城市规划如何以更加从容的姿态理性应对。
新型冠状病毒肺炎疫情随着春运人流爆发式的传播,给城市和人们带来恐慌,疫情传播感染速度惊人,导致各地相继采取“封城”的措施,停运公共交通,暂停生产生活设施的营业,人们居家隔离。
“原地待命”使得部分漂泊外出打工的人不能与家人团聚;使得日常生活购物不便,依赖外送与快递;使得学校、企业不能正常运转,居家办公、线上教学成为常态。网络信息化的时代,足不出户也能生存。但这对国家整体经济产业的影响非常之大,疫情期间暴露出的医疗设施容量不足、医疗物资储备不够、人们出行不便等问题更值得深思。应急管理水平对于突发疫情的重要性是不言而喻的,而城市规划对于城市空间、人口流动和生产生活配套等的引导对于突发疫情的应对同样起着不可替代的作用。科学规划有助于从有序应急逐步转型为常态化的健康城市。
从人的需求出发,就业是保证城市经济正常运转的重要依托,也是维持人们经济收入的渠道。研究从区域产业与城市内部两个层面进行思考。
对于区域产业来说,人流、物流、信息流的合理配置对于城市健康发展及应急应对至关重要。城市群、都市圈的发展模式是城镇化发展几十年探索的路径,是推进国家新型城镇化主体地位的重要依托。城市群依托中心城市的极核作用,带动中小城市的人、物、信息、商务流的流通,这是不可逆的发展阶段,也是促进全国城市均衡发展的关键。本次新型冠状病毒肺炎疫情的发生,春运期间在武汉务工人员的回流,将病毒扩散到其他城市,从空间上看,全国新型冠状病毒肺炎疫情确诊人数相对较多的城市正是武汉1+8城市圈的主要辐射范围。由于跨地区人流的规模巨大,造成了疫情控制的难度增大,这是值得思考的。
本文建议应该重新审视城市群(圈)的健康发展,因地制宜地进行分类分级流动引导,一定程度上可以控制人口密度和跨区域工作出行的规模。分级流动,是指务工人流应在区域产业布局上进行引导,促进镇、县一级务工人群优先向市级、周边市进行流动,通过政策引导、产业布局等措施,减少务工人员过量的向大城市涌入(图1),或者促进大城市流动人口的常住化,提供足量的配套设施,这在一定程度上将促进区域范围内的职住平衡,减少年度通勤规模,也能在一定程度上减少人口周期性流动,缓解公共卫生应急防控的基数压力。所谓分类流动,即建议减少跨区域务工人流,而不减少物流、信息流和商务流。跨区域高端信息流、商务流是城市之间不可或缺的一环,保障信息流、商务流和物流的基础设施建设是城市稳健发展的必要。
在此基础上,本文建议在区域产业分工协作上加强探索,对前后向关联企业及产业的纵横关系进行了解,在尊重市场规律、市场流动规律的基础上促进区域分工协作,如市级重点产业,应在其周边县级城市根据资源禀赋引导配置相应的关联产业,进一步促进小区域范围内的就近就业。
对于城市内部来说,有三方面的思考:第一,中小城市自身应具备自给自足的能力,城市的基本功能和非基本功能均应该健全。其中,城市非基本功能主要是满足城市内部的需求。正如新型冠状病毒肺炎疫情下不同地区提出的差异化的响应等级与城市管理要求,有些影响程度小的城市优先恢复正常运转,而一些大城市还处于一级响应状态。这对于城市的独立性要求提高,不仅仅是满足城市正常运转,而是能够高效运转。第二,中小城市应能够提供基本就业服务,鼓励引导外出务工人口的有序回流。近年来各地开始采取不同人才吸引措施来鼓励人口回流,这将是未来城市稳健发展的必要过程。第三,在城市内部空间布局上,应注重适度职住平衡。合理布局就业岗位空间分布与居住空间分布的均衡性,减少城市内部远距离的日常通勤。
通过区域与城市内部产业与就业方面的不断完善,对于城市长期发展来说,可以逐步引导人口在空间上更加合理有序地流动和分布,促进城市的良性发展,在一定程度上也有助于突发公共卫生事件的防控。
生活是人生存不可或缺的一部分,城市为人们提供丰富的商业、医疗、居住、公共服务环境,而与日常生活密切相关的是基本生活圈的服务。因此,本文从城市级服务设施和基本生活圈服务两个层面探讨规划的思考与建议。
一方面,从城市级生活服务设施来说,交通服务、设施服务、物流服务和医疗卫生设施等对于城市安全,既存在矛盾,又至关重要。疫情发生时才发现医疗卫生设施容量不足的重要问题,值得反思公共设施的“平灾”结合。从公共卫生安全角度,该类设施可归纳为城市医院设施和应急临时设施。其中,应急临时设施指城市中的大型公建设施,在灾害发生时能够转变功能,作为临时医院,实现共建共享、“平灾”结合。例如,武汉方舱医院是疫情发生后临时新建的应急医疗设施,城市规划应该鼓励将应急性建设转变为前置性建设,如在城市规划中,医院周边往往会同时布置城市的大型公建设施,这些设施只有考虑平灾结合功能的融入,才能在突发情况下应对自如。同样,作为应急临时设施的大型公建的选址中,应与城市医院设施结合考虑。
规划中不仅需要考虑存量设施的挖潜利用,还要考虑到必要的临时新建设施的选址问题,如本次疫情中建设的火神山、雷神山医院,体现出城市规划中留白用地的重要作用。新一轮的国土空间总体规划中,已经将留白用地作为土地用途之一,在规划用途中予以划定。传统的规划中,留白用地的划定往往过于随意,且大片集中。这些留白用地在应对公共卫生安全等问题时,应提供新建功能的可能性,应提高空间应对的主动性,因此留白用地也需要考虑选址的合理性,并进行分片区布局。
另一方面,从基本生活圈服务来说,15分钟社区生活圈的构建已成为居民日常公共服务合理配置的一个权衡标准。生活圈中设施配置应满足居民生活基本的服务、休闲、居住、就业与出行要求,降低跨区域的非必要通勤。
这一理念与用地功能适度融合的思想一致,旨在提高居民生活的便利性。社区生活圈内同样需要考虑“平灾”结合的功能,灾害应急时可临时作为完整社区进行整体隔离,避免城市突发疫情隔离社区过多而造成更大的影响。为应对突发疫情等公共卫生事件带来的生活影响,本文建议以社区为基本的防疫单元,与目前执行的居家隔离不同的是,以15 分钟生活圈内的社区为单元进行隔离管控,居民可在社区生活圈范围内开展基本的购物、娱乐活动,但不可跨越社区生活圈的范围。当然,执行社区管控单元的前提是该社区内已排除安全隐患或居家隔离已满足要求。在此基础上,可以因地制宜地制定差异化的应对策略,如5分钟生活圈内可移动、10分钟生活圈内可移动等。生活圈的建设为居民提供便捷可达的高品质、多样化、多层次的社区服务,在空间布局上实现了步行可达、高效复合的目标与理念。
同时,社区生活圈应注重医疗服务设施的配置水平,形成“分级诊疗”的社区医疗服务,即社区居民对于日常病症或疑似病症均可以在社区医院得到解决,而避免到定点大医院造成的意外交叉感染,社区生活圈内也应有一定的弹性空间作为集中隔离观察设施使用,如可临时征用的宾馆、酒店等。