现代城市规划诞生的重要根源就是为了应对19 世纪后期西方快速工业化和城市化过程中由于环境恶化、卫生设施短缺及空气污染等造成的公共健康问题。人口大量聚集于城市导致城市人口密度极高,这就让城市中突发公共卫生事件的发生从偶然变成必然。此外,在当前城市群、都市圈蓬勃发展的情况下,我国基础设施建设不断完善,交通设施日渐发达,城市之间联系越来越紧密,人们出行越来越便捷,一旦发生突发公共卫生事件,其传播将非常迅速,后果十分严重。
突发公共卫生事件会使城市部分第二、第三产业发展受挫,减缓城市经济增长,阻碍城市发展。受当前全球化发展趋势影响,疫情导致的人工紧缺、成本上升和上下游产业链断裂让我国发达的劳动密集型产业倍受打击,更有许多中小企业会顶不住压力而倒闭。对于餐饮、酒店、旅游和影视等服务行业来说疫情更是使其遭受重创,由于疾病的传染性让人口流动停滞,餐馆、酒店、景点和影院不再拥有客源,其业绩自然大受影响。“非典”期间国家统计局数据显示,2003 年全国限额以上餐饮行业收入增速由2002 年的27.4%下降至19.7%,星级酒店入住率增速由2%变为-4%,众多景点游客接待量增速转负,均体现出疫情对城市经济的打击。此外,由于疫情所产生的负面效应,在一定时间内人们有可能对疫区城市有所偏见,导致在疫情后城市招商引资、房地产交易量等受损,在一定程度上阻碍城市经济的恢复。
在人们心中一直认为新型冠状病毒肺炎这类疾病是罕见的,只是偶然出现在一座大城市之中引发轩然大波。然而事实并不是这样,根据世卫组织统计,自1967 年来有多达39 种新的病原体被陆续发现,包括HIV、SARS 和埃博拉病毒等,最近科学家更是在南极融化的冰层中发现未知病毒。不仅如此,在过去的10 年间“国际公共卫生紧急事件”就宣布了6次,新的病原体一直在威胁着人类发展。此外,德国社会学家曾在《风险社会》一书中提出“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’,它们来源于科学与技术不受限制的推进”,在当前紧张的国际关系下,人造生化武器攻击并非不可能,应当提高警惕。
根据自然资源部对国土空间规划“五级三类”的划分,本文将从总规、详细规划和城市综合防灾专项规划3个层面提出公共卫生安全防控体系的构建策略。总规层面提出公共卫生安全防控的目标及纲领,详细规划层面在空间上做到设施的落实,城市综合防灾专项规划层面则列出具体防控操作措施。
(1)协调规划内容,提升城市“韧性”。
灾害之所以会对城市带来巨大危害,就是因为城市的“韧性”不足,面对突发公共卫生事件也是如此。公共卫生安全防控规划不应当完全由卫生部门组织编制,应在城市总规编制中提出公共卫生安全防控目标及总体纲领,协调土地利用规划、综合交通规划和工程系统规划等内容,各部门共同合作,提出打造“韧性城市”的“一揽子计划”。
(2) 分析城区人口密度分布。
人作为城市灾害的承灾体之一,应当纳入城市防灾的考虑之中。在人口较多的中等城市、大城市或特大城市中,由于人口密度分布具有空间差异,其公共卫生安全防控压力的空间分布也并不均质。因此,在城市总规中,除了需要对人口进行数量的测算和预估,还需分析市域及中心城区人口密度的分布,根据不同的人口密度进行医疗设施的空间安排,缓解由人口带来的医疗压力,提升区域医疗能力,并便于在城市综合防灾专项规划中对疫情期定点医院、方舱医院进行布局。此外,要制定有利于城市防灾的人口密度标准,对于人口密度过高的地区应当改进用地布局,如采用大集中、小分散式布局结构,或通过河流绿带等分隔防灾分区等。
(3) 规划救灾物资生产及储备用地。
在城市产业发展规划中应适当加入防灾内容,构建基本生存资源的生产—监查—运输体系,以便在本地未发生公共卫生事件而外地发生时自产自销,防止病毒或细菌通过食物等生活必需品进行传播。此外,在用地规划中预留外部救灾物资的存储空间,或规定一些公共服务设施在疫情期用以物资储备,以便在本地发生公共卫生事件时可及时接收并安顿救灾物资。
(1) 规划社区应急隔离用地。
在建设社区的“15 分钟生活圈”时,应当考虑规划突发公共卫生事件情况下的应急隔离用地,使得一旦发现患者可以立即就近隔离,用最短的时间和路径切断传染源,做到疫情的快速控制。一般可在生活圈内的医院或诊所建筑设计中进行预留,或利用社区体育馆等宽敞建筑进行空间的功能置换,防止在收治能力不足的情况下患者居家隔离而导致疫情扩散。
(2) 规划救灾物资分配地点。
救灾物资一般都需要通过基层政府分配给各家各户,并且由于大型商超等场所通风性差、人员聚集度高等特点,已经不适合居民前往购买生活必需品。因此,公共卫生安全防控规划需针对编制控规的区域做救灾物资分配临时地点规划,应当在社区的“15 分钟生活圈”内,满足空间开敞的要求,结合政府的食品安全监管及场所定期消毒,使居民们的生活必需品供应得以保障。例如,武汉市政府在本次新型冠状病毒肺炎疫情期间紧急采用“马路市场”的形式确保城区居民食物供应。
(3) 规划小区级物资储备用地。
在城市居住区修建性详细规划中,根据小区预期居住人口计算小区级救灾物资储备用地或空间大致面积,并规划其空间布局,人口不多的小区可考虑利用小区中的硬质铺地进行临时搭建或居民活动室进行功能置换。
(1) 规划应急医院用地及设施。
首先,城市重大突发公共卫生事件大多是由新型病毒引发的,前期人类对于病毒的陌生导致第一时间没有有效的医疗手段。因此,在疫情防控中提高医疗设施收治能力,将所有患者收治入院便是切断传染源措施中最重要的一环。在城市综合防灾专项规划中需要从市区的宏观视角,规划并预留出在公共卫生事件突发时,可以第一时间进行应急医院建设的用地,一般应位于远离人群且交通便捷的城市边缘地区。其次,根据总规中测算的城市人口密度分布划分防疫片区,结合医院等级确定哪些医院在突发公共卫生事件时作为定点医院,并且对于这些医院进行建筑设计时应当考虑“平灾结合”,保证其第一时间可以对患者进行收治。最后,根据城市不同防疫片区的人口,规划紧急情况下哪些设施可以进行方舱医院的改造,以进一步提升城市的收治能力( 图4)。
(2) 规划救灾物资运输通道。
传统城市综合防灾规划会对在地震、洪涝灾害下人员的疏散通道进行规划,而公共卫生安全防控规划中应当对救灾物资在城市内的运输通道进行规划。主要遵循的原则为尽量沿城市主次干路通行,远离定点医院和应急医院,规避可能的病人转运路线,以达到便捷快速和防止污染的目的。
(3) 规划应急通讯用地及设施。
在突发公共卫生事件情况下,信息传播的畅通性更应被重视起来。人们需要通过电视、互联网及时了解疫情最新信息及家人亲属的实时情况,这对于疫情的防控及人们焦虑情绪的安抚十分重要。城市各级政府应当建立起紧急联系网络,确保在特殊情况下最新信息能够得到传达。公共卫生安全防控规划应当考虑临时通信设施的用地预留,以在污染源出现于通信设施且无法及时清理的情况下使用。