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摘 要:国土空间规划是当下中国规划领域的一项重要任务,建立国土空间规划体系成为地方自然资源部门迫切需要解决的问题。立足厦门市空间规划体系改革实践,在机构改革新背景、国家国土空间规划体系新要求下,对城市层面国土空间规划体系构建进行思考与展望,从国土空间规划体系系统构建与规划实施两个层面,提出将城市设计体系、乡村振兴规划体系、规划实施体系与国土空间规划体系进行有机融合,以国土空间总体规划统领城市空间规划序列,覆盖全域要素深化国土空间专项规划体系,面向审批管理创新国土空间详细规划体系,衔接开发时序构建国土空间规划实施体系,真正实现“多规合一”的国土空间规划体系。
关键词:国土空间规划;空间规划体系;空间规划改革;厦门市
空间规划体系是推行国土空间开发保护制度和践行生态文明体制改革的重要基础,中央将建立国家空间规划体系作为提升空间治理能力现代化的重要内容。学术界,空间规划改革、空间规划体系成为我国近年探讨的热点问题;实践中,通过国家部委政策强化引导,地方试点经验总结,从地方自发探索“两规融合”,到市县“多规合一”试点,再到省级空间规划试点,不断探索空间规划实施路径。空间规划体系探讨可谓“众说纷坛、百花齐放”,部委、地方做法也是“各有千秋”。2018年3月,《深化党和国家机构改革》组建自然资源部,明确其落实中央关于构建国土空间规划体系的重要使命。2019年,地方自然资源部门相继成立。2019年5月9日,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号)出台,提出五级三类国土空间规划体系框架,为国土空间规划体系的构建统一了大的方向;2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,提出了加快建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统,逐步对风景资源体系进行统一管理。在国家层面体系框架下,如何构建地方国土空间规划体系,是摆在地方自然资源部门面前最为迫切的现实问题。
市县空间规划工作受地方发展阶段差异、地方和部门利益诉求等影响,还存在很大的不确定性。在体系构建上,应允许不同地区通过具体实践,通过自下而上的探索,找出适合国情和地方特点的空间规划路径[1]。真正的规划体系不是预先给定,而是在不断回答现实问题的过程中逐步形成的①。厦门空间规划改革工作起始于2013年,2014年四部委确定为“多规合一”试点,按照“统筹规划、规划统筹”、“构建空间规划一张蓝图”的思路持续推动实施至今,不断向纵深和广度发展,厦门改革具有接地气、实施性强等突出特点。基于此,笔者通过梳理2013年以来厦门空间规划编制项目清单,试图分析厦门“多规合一”空间规划改革、空间规划体系发展脉络,对改革成效与不足进行总结思考,结合机构改革及国家国土空间规划体系新要求,对新时期城市层面国土空间规划体系构建进行展望。
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厦门空间规划体系发展历程
2013年-2015年为厦门空间规划体系改革第一阶段,重点构建“多规合一”一张图空间规划体系。“多规合一”首先要有一个能够形成广泛共识的“一”作为引领,厦门在2013年制定了凝聚全市共识的《美丽厦门战略规划》,将其作为引领“多规合一”的顶层设计。以《美丽厦门战略规划》提出的城市理想空间形态为指引,开展《厦门市“多规合一”一张图规划》,一是明确建设与保护空间,通过统筹已编国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护总体规划等主要的空间性规划,衔接技术标准、统一图纸坐标、整合差异图斑,划定全市统一的生态控制线和城市开发边界,解决多部门空间规划冲突的矛盾;二是细化生态控制线管控内容,明确生态控制区内各类控制线范围,解决以往因控制线不明确导致的建设项目侵占生态空间问题;三是同步对全市的工业园区布局进行优化调整,通过修编厦门综合交通规划、轨道线网规划、市政公用设施规划等城市重大要素保障规划,明确城市开发边界内生产、生活空间布局,落实产业区块控制线、城市承载力和宜居度;四是结合《“美丽厦门”近期建设规划》、《全市近期推进项目梳理策划》、《厦门市各专业设施“十三五”规划》等近期建设规划编制,梳理、整合近期建设项目需求,保障近期重大建设项目尤其是民生发展和基础设施项目用地。
以“多规合一”一张图为空间引导,按照时序分解各类近期建设规划,编制《厦门市年度重点建设项目布局规划》、《全市民生项目“一张图”整合规划》、《厦门市“多规合一”年度项目生成规划》等年度项目空间实施规划,构建形成战略——一张图(含近期项目梳理)——年度实施的空间规划体系。
图1 “多规合一”一张图空间规划体系
1.2 全域空间一张图空间规划体系
2015年,在第一阶段“多规合一”一张图划定生态控制线和城市开发边界等一级空间管制线基础上,厦门开展了《厦门市全域空间规划一张蓝图》规划编制工作,对全市各类专项规划进行整理与修编,进一步划定二级空间管制线。按照“生态控制线”、“城市开发边界”、“海域”、“全市城市承载力”四大系统,对全域空间规划体系进行梳理,在生态控制线内划定农、林、水、绿等空间要素控制线,水源保护区、风景名胜区等管理界线;在开发边界内,明确绿线、紫线和公共设施用地边界或布点;针对海域系统明确海域管控边界;针对承载力系统明确全域空间交通市政等重大基础设施的用地界线和设施布局。在对部门专项纵向系统梳理的同时,开展各市辖区空间发展战略规划,编制各区全域空间规划一张蓝图,在分区片区整体层面对部门专项进行横向空间协调,并落实区政府地方空间发展诉求,根据事权和属性形成市、区两级空间管控要素,同时反馈和修正市级专项规划,形成全域空间规划一张图。全域空间规划一张图划定的二级空间管制线与空间管制的部门事权相对应,空间管制边界与管理边界相衔接,厘清了城市政府的空间管控要素,构建了战略与空间相结合、层次内容明确、事权明晰的规划管控体系[2]。
2016年,厦门制订了以《美丽厦门战略规划》为指导的《国民经济和社会“十三五”规划》,落实战略规划的阶段安排;编制《厦门市近期建设规划》,将“十三五”规划重要任务、重大工程、重点项目落实到一张图空间上,并将一张图梳理过程中同步生成的系列建设项目纳入近期建设规划;开展《年度空间实施规划》,按时序分解《厦门市近期建设规划》到年度实施计划,根据地方市场与招商等实际需求,开展《厦门本岛招商专题规划》、《厦门市土地储备专项规划》等系列项目策划类规划,与一张图进行衔接,生成系列建设项目,作为补充纳入《年度空间实施规划》进行实施。
全域空间一张图空间规划体系包含两个维度,一是空间维度,为战略规划——分区与专项规划——一张图;二是时间维度,为战略规划——十三五规划——近期建设规划——年度实施规划。通过近期、年度项目与一张图在布局上进行协调与衔接,保证规划编制与规划实施在空间上的一致。
1.3 立体空间一张图空间规划体系
“全域空间一张图”解决了各部门各类资源要素在用地平面布局的矛盾,为项目落地提供了空间布局引导,但由于缺乏空间开发控制指标,难以满足规划审批管理需求。2018年,厦门市开始重点梳理、完善城市设计编制体系,围绕构建“城市设计管控要素一张图”开展各项城市设计编制工作,同时开展地下空间、“市政一张图”编制工作,在“全域空间一张图”基础上,形成“立体空间一张图”,为规划审批管理提供精细化依据。对应战略——一张图——年度实施的空间规划体系,城市设计编制体系由宏观层面城市设计——中观层面城市设计——微观层面城市设计构成。
宏观层面城市设计,主要开展《厦门市概念性总体城市设计》、《厦门市城市设计要素管控体系规划》等,衔接《美丽厦门战略规划》,在战略总体层面明确厦门市城市特色管控要点及城市设计落地管控路径体系。
中观层面城市设计,包含“专项城市设计与导则”、“片区城市设计与导则”和“城市设计标准与准则”三大类,“专项城市设计与导则”针对城市设计特定要素提出管控要求,如《厦门市景观风貌专项规划》、《厦门市城市色彩专项规划修编与导则研究》、《厦门市城市标识系统专项设计》等;“片区城市设计与导则”则是对单元片区开发提出空间形态要求,如《厦港片区城市设计导则》、《集美新城城市设计》等;“城市设计标准与准则”为对城市空间形态控制的通则性要求;通过专项城市设计、单元片区城市设计及城市设计一般性通则规定,使中观层面城市设计管控覆盖全域空间一张图。
微观层面城市设计,包含“片区空间详细规划”和“地块城市设计”两大类,主要针对近期开发的重点片区与年度实施地块提出具体的管控要求。“片区空间详细规划”制定整体空间设计方案,对重点地块及节点进行建筑概念设计,形成地块规划图则,细化建筑设计要求、公共景观、公共空间、公共设施、地下空间等控制条件,作为土地出让审批参考依据;此外,为保障片区规划实施,“片区空间详细规划”还包含用地功能策划、市政交通保障要素专项设计等内容,目前已开展的有《厦门国际商务中心区城市空间详细规划》、《丙洲片区空间详细规划》等。“地块城市设计”侧重地块业态功能策划与空间景观分析,形成地块城市设计图则,明确地块及周边区域建筑与空间、公共空间、公共景观、公共设施要求,作为规划审批管理的直接依据,2018年厦门已开展3批次地块城市设计,2019年计划开展4批次地块城市设计。
图4 立体空间一张图空间规划体系
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厦门空间规划体系改革实施评价
厦门“多规合一”规划改革思路与国家空间规划体系构建政策要求始终紧密结合,同时伴随着国家政策层面要求不断提高,厦门空间规划改革的实践工作逐步深入。
按照“一张蓝图干到底”的改革部署,紧紧围绕“一张蓝图”构建,由战略性蓝图到管控性蓝图、再到实施性蓝图,不断推进与深化空间规划体系改革。一是突出战略引领,编制美丽厦门战略规划,凝聚城市发展共识,形成发展战略性蓝图;二是梳理主要空间性规划的冲突,划定建设与保护空间的共同边界,形成刚性管控底图,暨“多规合一”一张图;三是基于全域空间统筹和要素体系化配置原则,落实战略引领和刚性管控要求,形成与部门事权对应,便于部门协同管理的要素系统配置图,暨全域空间一张图;四是在落实战略蓝图、管控底图和要素系统配置图的基础上,完善城市设计编制体系,统筹地下空间、交通市政规划设计和景观规划设计,形成服务规划建设审批管理的实施性一张图,暨立体空间一张图。
2.2 厦门空间规划体系改革成效
2.2.1 统一了空间规划供给体系,实现统筹规划
不同类型空间规划体系庞杂紊乱,以部门纵向控制为主导,落实到空间上就造成冲突。厦门明确以战略规划作为城市综合性规划,战略规划从终极的时间期限明确城市全域空间的理想形态,体现了资源环境承载力下城市发展的终极规模,指明经济、社会、政治、生态、文化等各方面、各领域的发展方向,为各部门空间规划提供统一遵循的基本原则,有效解决了各类空间规划在发展方向、发展布局不一致的问题。
以战略规划为统领,统筹整合各类空间性规划,统一空间规划供给体系,同时,通过全域空间规划体系的梳理,找出缺位规划及不适应需求的专项规划,进行“补短板”工作,不断充实与完善空间规划编制内容,形成覆盖全市域、涵盖各空间性要素的空间规划体系,实现统筹规划。全域空间一张图作为统筹规划的载体,形成了生态管控明确、建设管理清晰的控制线体系,明确了空间底线约束,厘清了保护和开发边界与各类用地的布局,推动生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度,促进全域集约“绿色”协调发展[3]。
2.2.2 完善了空间规划治理体系,实现规划统筹
厦门以“多规合一”为试点的空间规划改革不仅在于处理若干规划的空间冲突,更重要的是提升空间治理能力水平。厦门全域空间一张图空间规划体系与城市政府、各区政府及各部门事权相对应,体现了地方政府空间发展战略要求,各部门在一张图平台上都能找到与其事权对应的空间要素,同时又强调空间要素的全域覆盖和设施的系统性,清晰了各类空间要素系统的责任主体、空间边界和管控规则。空间规划体系与空间治理主体相结合,依托信息平台建设,形成充分协同的城市空间治理结构,大大提升了城市空间系统协同管理的能力。
厦门空间规划体系还包含了“战略规划——五年近期建设规划——年度实施规划”的规划实施体系,五年近期建设规划强化了五年阶段空间资源的规划安排及空间落实,年度规划统筹协调各级政府、各个部门,落实年度建设项目的空间安排与实施时序。结合规划实施体系与项目平台建设,厦门创新建设项目生成机制,在项目启动审批前,各部门通过项目平台充分沟通、落实项目建设条件,提前明确项目的投资、预选址、用地指标等建设条件,促使项目可决策、可落地、可实施。通过规划实施机制与项目生成机制,强化了规划引领城市发展的统筹能力,强化了政府的空间统筹能力,通过有序的空间规划引领社会的有序发展,实现规划统筹,促进城市管理方式从“项目主导建设”向“规划引领发展”的空间治理方式转变[3]。
2.3 厦门空间规划体系实践不足
2.3.1侧重城乡建设与空间统筹思维,生态文明建设与发展理念有待深化
厦门空间规划体系核心在于以一张图为载体实现统筹规划与规划统筹。由于厦门“多规合一”试点以城市规划编制团队为主,受囿于地方扩张与项目建设用地要求,一张图编制工作实践中仍沿用传统城乡规划空间布局思维,按照城镇化优先原则来划定生态红线,重点在空间上统筹各类规划用地差异矛盾,比对建设用地差异,基于协调机制对差异进行分析与处理,形成统一的管控边界,关注盘活建设用地指标,满足城乡建设发展用地需求。如通过“多规合一”一张图,协调了12.4万块差异图斑,涉及约306平方公里用地,盘活55平方公里用地指标,落实重大项目与民生发展和基础设施项目用地。
相比而言,一张图编制生态文明建设与发展理念偏弱。虽然同期也开展了三旧改造、城市双修、小流域整治等相关工作,但缺乏对城市生态保护利用与空间优化的整体系统研究,尤其对生态空间、农业空间如何保护与发展缺乏有效的规划方法,包括专题战略研究、专项系统研究与详细规划落实等,导致每个类型空间到每个地块符合绿色保护和经济社会可持续发展需求的支撑不足,也就使得空间治理水平还有待进一步提升。
2.3.2专项体系分类交叉,分区层面横向空间协调尺度过大
“全域空间一张图”专项体系分为四大板块,以全市域的城市承载力系统板块为纵向系统支撑,横向空间覆盖生态控制空间、城市开发边界和海域空间三大板块。部门专项主要落实纵向系统空间要素,涉及全域空间,按照三大横向空间板块进行专项体系分类,往往造成条块冲突,如海域作为生态要素可纳入生态控制空间板块,公共设施布局专项规划属于城市开发边界板块,但公共设施布局需覆盖全市域,由此容易导致部门专项要素空间关系缺漏,出现部门管理真空等。“全域空间一张图”的形成建立在全市涉及空间的百余项专项规划梳理基础上,其中绝大部分为已编或在编专项规划,现有专项规划内容主要侧重部门要素空间落地,专项规划尤其是自然资源与生态要素专项规划,其编制内容和编制方法都有待进一步补充和完善。
在市级层面分系统进行纵向梳理比对基础上,“全域空间一张图”主要基于厦门市辖区的分区层面来进行横向空间统筹,对应区级事权编制分区一张图,而弱化原划定的控规编制单元的控制性详细规划编制。厦门面积约1699平方公里,市辖区共6个区,面积在70-700平方公里之间不等,由于分区层面片区尺度过大,从分区层面横向统筹部门专项构建实施性一张图,规划用地层面各类矛盾难以把握和协调,造成一张图频繁调整与修改。
2.3.3城市设计体系与空间规划体系并列“两层片”,规划指导审批实施效果有待增强
城市设计成果如何直接面向规划审批,如何通过城市设计塑造具有特色的城市空间景观,一直是规划管理中普遍存在而又缺乏行之有效解决办法的问题。厦门尝试建立一套城市设计完整的编制体系,将城市设计体系作为一个单独的系统,对应全域空间一张图空间规划体系,来构建“城市设计管控要素一张图”,并形成立体空间一张图。由于各级各类城市设计成果仍沿用现行城市设计编制办法与标准,单独的城市设计成果依旧面临难以转换为规划管控要求或条件等“老难”问题,与空间规划体系难以进行有效衔接,城市设计体系与空间规划体系并列“两层片”,城市设计体系并未真正融入空间规划体系。各级各类城市设计真正能够指导规划审批的成果并不多,由于指导审批依据不足,城市设计体系实施效果未能达到预期效果。
因此,城市设计不仅需在编制体系上进行重构,同时还亟待在编制内容和编制方式上进行创新。针对实践中城市设计编制实施效果不佳等问题,后期厦门创新编制空间详细规划,在片区、地块空间详细规划中直接融合城市设计理念,细化城市设计与建筑空间分析,形成地块开发图则,在图则中明确城市设计具体管控条件,解决了单独城市设计成果难以满足与转换为规划管控要求的难题,直接指导规划审批,值得参考与借鉴。
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新时期城市层面国土空间规划体系构建思考
3.1 以国土空间总体规划为顶层设计,统领城市空间规划序列
若干意见明确“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”,从机构改革后自然资源管理部门职能来看,环境保护规划、国民经济与社会发展规划并未直接纳入国土空间规划中,未来我国空间规划体系中还将主要包括国土空间规划、环境保护规划、国民经济与社会发展规划三大规划序列。
若干意见提出了国土空间规划编制总体要求,5月28日,《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发[2019]87号)进一步明确了国土空间总体规划的审查要点。作为对主体功能区划、土地利用总体规划、城乡总体规划、海洋功能区划的融合提升,国土空间总体规划不仅是谋划长远发展的战略性综合规划,也是将生态环境保护利用、空间发展和经济社会发展诉求融为一体的综合性规划。借鉴厦门以“美丽厦门战略规划”作为引领“多规合一”顶层设计的经验做法,在以地方事权为主落实空间规划要求的管理体制下,城市层面完全可以以国土空间总体规划为顶层设计,统领环境保护规划、国民经济与社会发展规划等空间规划序列,以国土空间总体规划为一个“一”,统筹其他空间规划序列,实现城市国土空间规划体系与空间规划体系的有效合一。
为发挥好城市国土空间总体规划的统筹引领作用,除做好现状资料整理、原空间规划评估、双评价等工作外,在编制内容上,应加强国土空间战略研究与专题研究工作,专题研究围绕国土空间重大主题和地方面临的重大特色与问题两个方面,包含主体功能空间区划、生态空间保护与修复利用、农业空间可持续利用、历史文化和地方特色保护与塑造、产业经济高质量发展、区域发展融合、宜居高品质、空间发展绩效、乡村振兴、重大设施布局等内容,并将城市设计作为专题研究之一,在国土空间总体规划层面将宏观城市设计要求直接融入国土空间规划体系;战略研究全面考虑人口经济、国土利用与生态保护等因素,在专题深入研究基础上进行综合分析与统筹,明确国土空间开发保护总体方向。国土空间总体规划以战略研究与专题研究为依据和支撑,结合市县国土空间总体规划编制要求,形成国土空间主体功能区划和刚性管控要素底图,暨国土空间开发保护总规传导“一张图”。
3.2 覆盖全域要素,深化国土空间专项规划体系
围绕国土空间规划主要目标,分类梳理国土空间要素,对应部门管理事权,按照纵向系统类别构建国土空间专项规划体系,可分为可持续生态系统、地域文化特色系统、城乡一体发展系统和承载力支撑系统四大板块。
可持续生态系统涵盖山水林田湖草海等自然资源全要素以及自然保护地体系,专项规划不仅仅是根据要素规模指标进行空间布局,更为重要的是明确各类自然生态要素的保护、修复、整治和利用要求,实现自然资源和生态系统可持续绿色发展。地域文化特色系统包括历史文化要素和城市设计专项要素两大类,明确各类历史文化资源保护与利用要求,在国土空间专项规划层面将中观专项城市设计要求融入国土空间规划体系。城乡一体发展系统围绕乡村振兴、宜居生活、产业发展三大体系内容,其中乡村振兴体系为全市域的乡村建设专项规划,将宏观层面乡村规划总体要求融入国土空间规划体系;宜居生活体系包括住房、绿化、公共设施等专项内容,规划高品质宜居生活环境;产业发展体系为各类产业与园区专项规划,在用地布局基础上,同时提出空间绩效与优化要求,实现集约节约用地和高质量发展。承载力支撑系统为国土空间开发保护的基础设施支撑要素,包含道路交通设施、市政公用设施两大体系,其中道路交通设施体系包含道路交通系统、交通设施等专项规划,市政公用设施体系包含水资源、能源、城市安全及其他设施等专项规划。
3.3 面向审批管理,创新国土空间详细规划体系
国土空间详细规划一方面要落实总体规划管控要求,对各专项规划进行横向空间统筹,同时需要对具体地块用途和开发建设强度等做出实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。对应可将国土空间详细规划分为两个层次,一是中观层面管控型国土空间详细规划,依托空间单元编制详细规划,将总体规划和专项规划指标、要素配置和边界管控等要求落实到空间单元中,同时对专项规划进行反馈,指导下一层次详细规划。城镇开发边界内,空间单元可参照原控制性详细规划单元尺度进行划分,同时考虑事权管理与指标传导,进一步优化街道级社区以及特定管理区域(如开发区、保税区、自贸区、新城等)与空间单元的衔接,实现行政资源配置与规划管理的有效统一;城镇开发边界外,考虑与村庄行政边界进行衔接,以乡村群落为空间单元编制详细规划,同时作为中观层面乡村规划,与乡村振兴规划体系实现融合。二是微观层面实施型国土空间详细规划,城镇开发边界内以单元详细规划为指导,编制局部片区、地块详细规划,城镇开发边界外以乡村群落单元详细规划为指导,编制村庄规划,进一步细化各类管控要求,指导具体地块审批与建设。在单元层级建立总体规划实施传导与专项规划统筹机制,深化国土空间开发保护总规传导“一张图”,形成国土空间开发保护单元管控“一张图”。
在编制内容上,与城乡规划、土地利用规划不同,国土空间详细规划更加侧重内容的综合性,是国土空间各类要素在片区、地块层面的统筹与落实,涵盖产业分析、功能策划、用地布局、城市设计、市政交通、绿色生态等全要素内容,在单元详细规划融入中观层面片区城市设计内容,在局部片区、地块详细规划融入微观层面城市设计内容,实现中微观城市设计与国土空间详细规划的融合。传统城乡规划编制中详细规划一般只关注用地布局和空间形态,忽视产业、功能、建筑概念、市政道路承载等国土空间要素分析,或根据片区迫切需求即时对相关要素进行单独规划编制与专项分析,由于缺乏全面分析导致详细规划编制不够系统与深化,难以真正指导具体实施,详细规划的指导性和实施性被广为诟病,而国土空间详细规划通过对全要素一体化细化分析与空间落实,不仅可以更好地满足国土空间规划体系传导要求,同时彻底解决了详细规划编制衔接不到位、操作性不强等问题。
3.4 衔接推进时序,构建国土空间规划实施体系
按照规划全覆盖的要求,近年城市地区均编制了大量的规划,但规划应用率并不高,除规划成果本身原因外,规划编制脱离发展时序也是造成规划浪费的一个重要原因。厦门在“多规合一”阶段构建 “五年—年度”实施规划制度,创新编制近期建设规划和年度空间实施规划,将近期建设规划作为五年期空间实施规划,与五年发展规划协同,并逐年制定年度空间实施规划,将五年规划的任务分解到年度建设计划中,保证规划有效实施。然而,厦门探索建构的“五年-年度”规划实施体系,实践中仍主要以年度空间实施规划为抓手,强调对各级政府和部门项目的末端统筹,由于近期建设规划、年度实施规划与各层次规划之间缺乏有效衔接,规划实施体系与规划编制体系独立并行、缺乏融合,规划实施体系统筹各类规划有序实施的功能没有得到有效发挥。
在城市国土空间规划体系构建中,可借鉴厦门经验,建立“总规——近期——年度”的国土空间规划实施体系,在国土空间总体规划基础上,编制五年近期国土空间实施规划,分解近期实施规划编制年度国土空间实施规划,同时进一步强化近期、年度实施规划统筹各类规划实施的作用和地位,使其成为国土空间规划实施的统筹性规划,保证国土空间规划有序、有效实施。在专项规划、单元详细规划编制中,对接近期国土空间实施规划要求,细化专项系统与单元片区近期实施规划内容,实现专项规划、单元详细规划与近期实施规划的协同。对应年度实施规划对象,开展片区、地块详细规划和村庄规划等实施型详细规划编制,指导年度项目具体实施,实现片区、地块详细规划和村庄规划与年度实施规划的协同。衔接推进时序,编制实施型国土空间详细规划,形成国土空间开发保护实施审批“一张图”。
图9 国土空间规划实施体系
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结 语
需要指出的是,我国地域辽阔,东、中、西部区域城市发展阶段水平不一,面临的具体情况千差万别,各城市国土空间规划体系应把握地方自身特色,体系建构思路、重点和阶段可以有所不同,冀望本文能对城市国土空间规划体系的思考打开一扇“天窗”。作为对原有规划编制体系的重构,除国土空间规划体系本身规划层级外,国土空间规划体系各层级规划具体内容还有待进一步深入研究。
(本文未标注资料来源的框图,图5由厦门市城市规划设计研究院蔡莉丽绘制,其余均由作者自绘、厦门市城市规划设计研究院谢嘉宬协助制图;本文中厦门空间规划体系发展历程、构建总体思路与改革成效主要在厦门市城市规划设计研究院相关规划与研究成果基础上总结而成,在此不一一列举)
① 赵燕菁.国土空间规划——重塑规划操作体系的新契机,来源于中国青年规划师联盟公众号,2019年6月3日。
2、邓伟骥,谢英挺,蔡莉丽.面向规划实施的空间规划体系构建——厦门市“多规合一”的实践与思考[J].城市规划学刊,2018(7):32-36.
3、由欣,何子张.厦门市空间规划供给体系改革探索[J].城市规划学刊,2018(7):1-7.