表1 扬斯敦市空置住宅状况评估分级与依据
资料来源:作者自绘
近年来,以建成区范围内人口规模长期减少为主要特征的收缩城市,在国际和国内的城市研究领域均受到了越来越多的关注。收缩城市给城市规划的编制、实施与管理带来了一系列的问题,包括建筑与土地的空置、环境的污染、基础设施使用效率的降低、公共安全的恶化等等。在这些问题中,与城市规划关系最为紧密的是建筑与土地的空置、废弃和衰败。
在收缩城市中,大规模的建筑与土地空置主要有以下两点原因:第一,在增长导向价值观的驱动下,空间的扩张与人口的增长是城市发展的主要范式,人口收缩则是一种与地方政府愿景相悖的耻辱,因此地方政府往往继续沿用增长前提下的发展模式;第二,处理空置和废弃的物业,不但需要耗费大量的人力与物力资源,还牵扯到产权、法律、信贷等一系列复杂的政治与经济问题。
自2000年以来,越来越多的学者意识到,以空间增长来应对收缩城市的传统范式难以奏效,收缩城市的应对与治理亟需范式的转型。正如《城市的胜利》(Triumph of the City)一书的作者爱德华·格莱泽所言:“在大量房屋空置的收缩城市中,新建更多的建筑,是一件极其愚蠢的事情”。与此同时,一些新的规划理念应运而生——“精明收缩”(smart shrinkage)、“精明衰败”(smart decline)、“合理精简”(right-sizing)、“战略性收缩”(strategic shrinkage)。尽管这些理念的名称各不相同,但是其核心思想基本一致,即不再神话增长,而接受收缩的现实,精简城市中过量的建成空间,将其转变为公共绿地或非建设用地,使城市的建成空间规模与人口规模重新恢复相对均衡的状态。
然而,尽管学术界对“精明收缩”的理论探讨已经较多,但是对“精明收缩”在实践层面的研究还相对较少。在美国,俄亥俄州的扬斯敦市于2005年颁布了《扬斯敦2010年规划》(Youngstown 2010 Plan),这是北美乃至国际收缩城市研究领域中最为知名的案例,国内也已有相关的研究和报道。过,最近一些研究发现,《扬斯敦2010年规划》中的“精明收缩”理念,并没有得到较好的实施:为了尽可能地将空置与废弃的土地转化为绿色基础设施,《扬斯敦2010年规划》规划了高达1460h㎡的绿地(占城市除交通用地以外所有用地的20%),将独户住宅用地缩减至3414h㎡;然而在2013年扬斯敦市颁布的区划中,独户住宅用地面积则为4184h㎡,而绿地的面积仅为589h㎡,其中绝大多数为扬斯敦市原有的公共绿地。可以说,《扬斯敦2010年规划》与2013年区划的巨大差异,一方面由于城市总体规划在美国绝大多数州不具备法律效应,另一方面还有着以下几点深层次的原因。文化层面,政府依旧信奉增长主义的传统发展路径;产权层面,美国法律对私产有着极为严格的保护,导致政府无法便捷地将空置的私人住宅征收并规划为绿地;地方财政层面,实施“精明收缩”可能涉及的征地、拆除、绿化等一系列措施,需要大量的成本,而这是收缩城市捉襟见肘的公共财政所难以承受的;土地利用层面,大多数锈带城市在经历了上百年的城市化后,大量宗地存在特许使用(permitted use)的情况,调整土地利用的性质变得难上加难;政治层面,地方领导的频繁变动,使得继任者不愿为前任提出的大胆规划理念埋单。
近年来,在美国的收缩城市中,越来越多的规划实践者意识到,“精明收缩”不可能通过颁布一个规划就得以实现,唯有通过渐进改良的方式,才能逐步实现目标。同时,收缩城市的市民也已经意识到,没有一种“万灵药”可以解决所有的问题,相比于“喊口号式”的规划宣言与理念,他们更希望规划部门可以解决切身的实际问题。
相比于城市总体规划,社区规划关注的问题更具体,也更注重规划的实施。目前,相比于国外收缩城市的总体规划(如《扬斯敦2010年规划》),国内文献对收缩城市社区规划的关注还较少。但是,从作者在扬斯敦市以及其他一些美国收缩城市的实际观察,以及对相关规划人员的访谈来看,社区规划正成为实现“精明收缩”的重要载体。本文基于作者对美国俄亥俄州扬斯敦市的追踪研究,以扬斯敦市最近颁布并实施的《社区行动规划》为研究对象,探讨“精明收缩”理念究竟如何融入收缩城市的社区规划编制与实施之中,并分析其面临的问题和挑战。
1.1 美国社区规划的发展历程
图2 扬斯敦市公布的社区行动规划与选区的叠合分析图
图4 扬斯敦市布朗利树林(Brownlee Woods)社区行动规划中的“住房与物业发展策略”方案图
作者:高舒琦,博士,东南大学建筑学院城市规划系,讲师。shuqigao@seu.edu.cn
精明收缩理念下城市空置问题的规划响应与启示——基于德国、美国和日本的比较
收缩城市的形态控制:断面模型与精明收缩的耦合框架