首先,要想理解保护地整合,我们要从解读指导意见开始。在国家中央发布的指导意见里面,除了肯定自然保护地、维护自然生态的重要地位之外,提出了三个目标导向:第一保护自然,第二服务人民,第三永续发展。这三大目标之外,提了整合的四个内容:第一个任务是要整合交叉重叠的自然保护地,体现生态的完整性,保护三个“不”,做到三个“一”。第二个主要任务归并和优化相邻的自然保护地,首先要打破行政区划,第二要合并重组,第三是整体保护,解决条块分割、孤岛化的问题。第三个主要任务是范围边界优化,解决历史遗留问题,包括城镇、乡村、永久基本农田等等都跟生态红线有很大的关系,进行处理的时候涉及范围调整的问题。第四就是管理机构的整合。
为了完成这些任务,首先,我们需要明确在未来的整体保护地体系里面,不同的保护地分别承担什么任务,哪些保护地以保护自然为主,哪些保护地为服务人民为主。以保护自然为主的保护地就是要进行修复工作,以服务人民为主的保护地则需要安排自然教育、文化活动等等,但这些也是要基于保护的基础。
对于服务人民这个目标不同的行业理解完全不一样的,在我看来,首先从国土发展不平衡角度,我们国家有城镇密集的区域也有生态的、不进行开发的区域,还有非城镇密集区域。其中城镇密集区域以25%的占比承担了80%多的人口,还有一些人口则在非城镇密集区域,这里有很多自然景观资源,这些区域的人的发展要有新的动力,要有新的模式,比如利用自然文化景观的绿色发展的新方式。
第二个角度就是时代的需求。现今中国进入了休闲时代,据统计到2025年中等收入群体要达到5亿,这对旅游休闲提出了非常高的要求。自然保护地可以提供优质资源,所以当时在全国城镇规划体系的时候,我们划定了全国30个美丽景观区,这其中包含有45%的全国贫困县。这些贫困县就可以利用自然保护地的资源达到发展地区的诉求。
在长江经济带国土空间规划里也划定了美丽城市规划,以生态为核心,我们要把他区分开到底哪些是归于生态的,哪些是更多服务人民的。对这些自然保护地,从保护和利用两个角度进行区分。从保护角度,主要从保护对象来区分,像国家公园提的是大面积的国家代表性的国家生态系统,自然保护区是典型的生态系统和物种的保护地。实际上,总的来说,国家公园是脱胎于自然保护中最精华的部分,自然公园是保护重要的自然生态系统,自然景观。从这个保护对象的区分可以看到他们的保护价值,保护目标、保护的强度是依次降低的。
再从主要的活动角度来区分,科研活动是保护基础,科研这一类应该是所有的保护地都需要的。自然保护区是受到严格限制的,自然公园是可以进行合理规划的,我们要从保护和利用的角度,对他们进行区分。
在这里我想重点强调的是,风景名胜区有其特殊性,刚才我们看到资源列表的时候,可以发现原来我国的自然保护地分类是三分法,分别是文化类、自然类和自然文化综合类。现在提出的是两分法,一个是自然保护地,包括风景名胜区,不管纳入哪个类型都要凸显风景名胜区的风景文化特色和特性,要能展示良好的国家形象,凸显为人民服务的主导功能。
我们基于这个区分体系,来做自然保护地的整合。其中的重点一个是类型整合,以北京为例,北京有81个保护地,面积5000平方公里,占了31%,而全国平均是18%。这81个保护地中有44个是有交叉重叠的,其中自然保护区和风景名胜区的交叉是最重的。北京市列出的整合原则是保护优先、突出特色、利于操作。在类型整合里面有一些影响的条件和要素,在指导意见中提了两条,我们根据调研认知又增加了几条。第一优先设立国家公园;第二同级别的强度优先,不同级别的低级别服从高级别;第三要考虑资源的特色;第四要尊重历史形成的主导功能和社会认同;第五要考虑交叉重叠的空间形态。综合考虑这些不同的因素、不同的条件,整合的时候也有多种不同的方式,例如保留的、拆分的、取消的等。
第二个重要问题,就是类型归并,要求实现整体保护的同时在管理上可行。一个是同类归并,比如说松山整合成一个大的国家保护地。实际上归并看似简单,调研难度相当大,它涉及到跨域管理的问题。例如北京的十三陵和八达岭,八达岭是延庆区的,十三陵是昌平区的,归并跨域管理面临着巨大的困难。
第三个重要问题就是做好管理机构整合,保证管理机构与政府的协调能力和执法能力。自然保护地,尤其是自然公园,相对政府部门是属地管理更多一些,属地管理要解决两个难题,首先就是管理机构有没有能力跟政府机构协调。从国内实际情况来看,管理机构和地方政府合属管理的形式比较适合我国的属地管理体系,比如说典型的峨眉山。峨眉山2008年和市里面和政府管理,在2008年以后,被乐山市收走了,不由峨眉山市管理。
第四个就是范围优化,北京相对简单一些,主要涉及村镇的问题,比如边缘的村镇有没有可以整合的形式,以什么样的方式对边缘的村镇进行调整等。范围优化与生态红线密切相关,现在基本的生态自然保护地全部纳入生态红线,分为9类,而人工商品林会尽快从生态红线划出去。如果按这种方式,很多保护地可能会形成斑块化的破碎状态,包括自然保护地也是,风景区则更多。所以从这个角度来说,我们建议不要把自然保护地全部纳入生态红线,把自然保护地的边界纳入管理边界,进行叠加管理。如果最终自然保护地还是全部纳入生态红线,针对这种情况,我们建议分区管理。
北京的自然保护地整合初步从81个减少到了46个,但是从分布来看,体系还不完善。对于今后如何完善保护地体系,我们也做了一些思考。从这个角度来说,首先要思考的是北京市有什么样的条件。从自然地理条件来看,北部是燕山山脉,地势由西北向东南倾斜,形成三大单元;从文化格局角度,文化资源主要集中在北京历史城区;综合自然和文化要素,把北京的自然地做一个初步的叠加,潜山地带是自然保护地分布的区域,西部的山区主要是现在的自然保护区,未来的布局就相对比较清晰了。
综上所述,就是咬定两个目标——保护自然、服务人民。解决四个难题——类型整合、类型归并、范围规划、管理共同整合。研究一个关键问题,就是自然保护地与生态保护红线的关系。要服务于体系建设,有助于完善自然保护地体系的布局、类型、结构、功能等。