关键词:十四五规划,国土空间规划
高质量发展将是未来一段时期国家和地方政策的基础。国土空间规划作为政府战略实施的重要政策工具,关注重点应当聚焦重构城乡空间、提升城市品质和建设生态文明等三个方面。
未来一段时期,城乡发展中增长和收缩并存,因此国土空间规划要积极做出探索和应对,采取差异化、针对性的发展策略引导空间重组。对于增长潜力大的城镇增长地区,主要涉及城市群(京津冀、长三角和珠三角)、省会城市、县城城关镇等,切忌“一刀切”式的存量化发展,而应在人口规模科学预测的基础上,有序、高效地供应发展空间。探索和完善跨行政区空间规划体系,建立规划实施机制,真正解决长期以来都市圈(城市群)级空间规划实施机制缺失的问题。对于城镇收缩地区,对绝对收缩(例如工矿资源型城市)、相对收缩(人口减少城市,如温州、东莞)及“瘦身”收缩(例如北京、上海等特大城市功能疏解)等不同类型的收缩城镇深化研究,提出应对措施,为解决收缩城市的世界性难题,提供中国方案。
对于乡村振兴战略的实施和乡村衰退的现实,要从城镇化趋势进行科学判断,从而推进乡村振兴。全国许多地区对乡村振兴进行了有益探索,积累了丰富经验。建议借鉴江苏做法,引导乡村发展。空间规划要因地制宜,分类施策,可将乡村划分为重点村、特色村和一般村等类型。重点村应当注重产业扶持、公共配套建设、综合环境整治等,促进乡村可持续发展;特色村要打造特色产业、挖掘特色文化及塑造特色空间,以形成独具特色、动力充分的乡村发展模式;一般村主要针对衰退类乡村,应重点解决老龄化、空心化、土地荒废等问题,有条件的乡村可采取乡村撤并、土地复垦等措施。应当指出,增长与收缩并存是新时期空间规划面临的复杂问题,需要在实践过程中不断探索经验。
党的十八大以来,国家整体发展思路从以发展为导向向增进民生福祉转变,城市品质提升是最能惠及民生的系统工程,一些地方政府更是将品质提升纳入城市发展目标。具体来看,城市品质提升需要在民生服务改善和人文特色彰显方面着重开展工作。
从民生服务设施改善来看,过去40年城镇化高速发展,只注重拓张和建设,而忽视公共服务设施的配套建设,致使养老、教育、医疗、体育等民生设施匮乏。近年来,一些城市相继开始了公共服务设施补短板行动,希望改善民生服务。随着城市发展进入存量化阶段,大量存量空间为民生服务改善提供了可能的空间载体。因此,空间规划应当顺势而为,积极探索存量空间利用方式,将低效、荒废的空间进行更新利用,补充完善各类民生设施,实现空间更新利用与民生服务改善双赢。
从人文特色彰显来看,全球化进程的深入使得城市间发展趋于雷同,特色丧失已成为城市发展面临的普遍问题[9]。新时期,增强文化自信也对城市建设提出新要求。近年来,一些城市开展了城市特色空间专项规划,但大多停留于规划层面,缺乏有效落实。因此,应将人文特色落实纳入空间规划体系全过程,尤其是纳入指导实施的法定规划,建设彰显人文特色的新城市。
国家迈向生态文明的新时代,生态文明建设呈现了最严格的生态保护和最广泛的生态修复两大特征。作为直接落实主体的地方政府也积极响应,将城市生态保护及生态修复纳入工作重点。
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█ “两化”协同背景下的山地城市空间规划空间规划策略
两化:“两化”的概念,指出“要加快建立健全‘以产业生态化和生态产业化’(以下简称“两化”)为主体的生态经济体系”, 它更加强调了在生态保护和经济社会协调发展的一种统筹和权衡,区别于底线约束式的传统保护,提出了保护性发展的概念。内容摘录如下:
1、规划思路
综合考虑到示范区面临的开发保护冲突的压力,以及目前面临的生态空间和山城割裂的两大问题,本次规划在全域空间角度提出两条策略,一是通过构建以自然保护地为基础的全域保护管理区划来实现面域上的全覆盖,一是通过构建促进山上山下一体化的空间结构布局实现点、线重点突破。
2、构建以自然保护地为基础的保护管理区划
根据不同要素的管控要求,基于从严管控的角度进行“多规(管控规则)合一”,划定4类自然保护地控制区。本次研究依据和参考了若干国家级和省级管控规范,对森林公园(核心景观区、生态保育区、一般游憩区、管理服务区)、风景名胜区(核心景区、一般景区)、水源保护区(一级、二级、准保护区)、生态红线等生态要素管控规则进行梳理,最终划定Ⅰ类控制区占比4.5%,采用严格保护、不许建设、不许进入的规则;Ⅱ类控制区占比7.8%,采用保护为主、不许建设、可以进入的规则;Ⅲ类控制区占比24.2%,采用保护为主、限制建设、可以进入的规则;Ⅳ类控制区占比6.3%,采用配套服务、控制强度、可以进入的规则。
图7 保护管理区划划定结果
基于分区提出相应的建设和行为管控要求,对交通、服务和住宿设施建设和游览行为引导提出精细化的指引和正、负面清单。具体来说,本次规划期望能有针对性地回答地方政府在开发建设中遇到的若干问题,例如不同的管控区域能不能修路,能修哪种路,允许游客开展什么样的活动,能够提供什么类型的活动以及住宿形式等。最终形成以行为清单的方式为地方政府进行用地和项目审批提供依据。
图8 不同控制区针对通行、游览、服务、住宿设施的正、负面清单
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