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2018年《中央1号文》全面部署了国家实施乡村振兴战略意见,同年,全面推进机构改革,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进“多规合一”,全面统筹山水林田湖草全覆盖的国土空间,节约和集约利用城镇土地空间,城乡规划面临重大变革。城乡规划体系的重要一环——城镇总体规划编制内容需对规划变革做出对接响应,但城镇总体规划是城乡规划法确定的乡镇层面法定规划,编制内容体系已成熟固化,如何在新形势下创新发展其编制办法,在规划内容、思路、理念、深度上协调好与国土空间规划、乡村振兴战略的关系是当前实践中常遇到的问题。
本文以河源市东源县双江镇总体规划暨乡村振兴战略规划为例,应对空间规划变革与乡村振兴战略需要,开展了“多规合一”在小城镇总体规划编制工作的实践探索,以双江镇创建特色小城镇实现乡村振兴为主线,以谋划全域总体空间格局、统一管理与统筹协调城乡空间资源为宗旨,在完成城镇总规法定编制内容与深度需求下,创新地提出一个以乡村振兴战略总要求的落地实施为目标导向的小城镇总体规划编制路径,以“多规合一”的城镇总体规划布局引导乡村振兴战略背景下的国土空间集约、高效与可持续利用。
首先,按照小城镇总体规划法定内容及深度标准,合理安排功能分区、用地布局、综合交通、空间管制、公共服务和市政配套设施、历史文化保护等形成内容框架(图1A序列),保证规划成果内容及深度达标。其次,明确乡镇国土空间规划编制内容框架(图1B序列),与小城镇规划编制内容A对接,以法定规划内容编制为主体,重点将总体规划空间管制与国土空间规划分区及三线划定进行空间及量化对接,对用地布局、综合交通、设施布局等进行对等衔接。再次,挖掘实施乡村振兴战略与城镇总体规划布局方案的内在逻辑关系,以规划目标为衔接传导媒介,解决乡村振兴战略总要求与总体规划目标的对接。最后,将双向目标合并比对增删修正,形成合二为一的规划目标体系(图1C序列),以此将乡村振兴战略规划与城乡总体规划衔接一体。最终,确定符合乡村振兴战略实施逻辑的规划内容编制路径(图1D序列),以路径集成搭建规划主体内容框架(规划观点体系)。
基于“多规合一”开展双江镇总体规划可有效解决该镇长期“两规不一”问题。为避免 “一个空间多个规划”冲突,创新性地将乡村振兴战略思维纳入总体规划编制体系,与城乡规划、土地利用规划、生态环境保护、国民经济和社会发展、文物、林地与耕地保护等规划衔接,在统一空间信息平台建立控制体系,探索小城镇总体规划“多规合一”的一张蓝图绘到底的一本规划方案。
图1 基于乡村振兴逻辑关系的“多规合一”规划框架导图
规划以国土资源基础数据库及GIS大数据平台、土地利用规划等为依据,在全域空间 “多规协调”,开展“双评价、三统一、两协调”,搭建“一平台”实现 “一张图”目标。
2.1 资源环境承载力与国土空间开发适宜性“双评价”
资源环境承载力分析:摸清镇域“七山一水二分田”的格局特征;以坡度、坡向、高程分析开展用地适宜性评价,确定不适宜开发建设区;以土地、水、环境和生态资源承载能力评价,分析土地、水资源承载力依据环境污染程度、生态环境优异度。
图4 镇域高程与坡度分析图
国土空间开发适宜性评价:根据空间资源属性分区开展城镇、农业和生态“三区(空间)”划定,结合空间分区管制策略开展“三线”划定,明确城镇开发边界线、永久基本农田控制线和生态保护红线。
图5 “三区三线”划定与管制图
空间开发分区管制策略。运用 GIS 技术进行用地适宜性评价以及生态敏感性分析,按照主体功能定位,对国土空间的开发、保护和整治、控制进行全面安排和总体布局,探索“五区五线”划定,即建成区、适合建设区、限制建设区、禁止建设区、建设缓冲区和城镇建设控制黄线、水域岸线控制蓝线、生态保护控制绿线、永久基本农田保护红线、历史文化保护控制紫线等,提出控制要求,实现城镇总体规划和土地利用规划的高度衔接。
图6 “五区五线”空间管制规划图与蓝线控制图
2.2 “多规合一”的空间规划体系建立与技术标准对接
建立空间规划体系。提出“全空间”概念,以“十三五”规划为依据,协调总体规划及土地利用规划,以把控乡村生态控制底线、维护生态安全格局为前提,促进 “山水林田城草”协调发展。搭建“多规合一”空间规划体系,推进国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城镇总体规划、环保规划等空间协调统筹,城乡空间载体在一个平台统一规划管理。
编制内容和技术标准协调。实施“三统一”,统一数据与年限、统一目标、统一标准。
协调土规和城规用地分类标准。明晰两规用地名称内涵,建立城规和土规城乡统一用地分类充分对接的转换关系标准。土规中大类按照土地管理法确定的三大类用地,即建设用地、农用地、未利用地划分作为一级分类,城规按照《城市用地分类与规划建设标准》(GB50137-2011)中确定的城乡用地分类,即城镇建设用地、非建设用地(水域及其他用地)划分作为一级分类。一级地类中土规的农用地、未利用地与城规的非建设用地(水域及其他用地)衔接。土规二级地类依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)一二级类标准确定,对接《城市用地分类与规划建设标准》(GB50137-2011)中确定的城乡用地分类二三级标准。结合现状用地特征汇总镇域土地利用规划用地平衡表,做到城镇总体规划与土地利用规划在用地规模及空间的协调。
图7 “ 多规合一” 规划用地标准转换示意图
图8 全空间土地利用规划“多规合一”用地指标对接表
协调空间管制体现“多规合一”。以“底线约束”思路划定刚性控制线,依据土地利用规划确定耕地空间分布和永久基本农田控制红线,依据林业规划确定生态控制线,参照环保规划落实水源保护区及涵养区范围等。统一镇域空间管制边界,确保农业发展用地、生态保护红线和建设用地、水源保护区边界不冲突。城镇总体规划确定重点发展区和各类建设用地空间布局,保证两规建设用地空间图斑一致,重点控制城镇、村庄建设用地的整体开发边界。
建立统一数据库信息平台。搭建“多规合一”规划信息平台,预留平台数据出口衔接河源市城市规划建设信息中心,为未来城乡建设和发展提供空间数据支持。
图9 土地利用规划管控范围图解示意
图10 “多规合一”的土地利用规划布局图
图11 “2+X”现代产业体系构建全产业链格局
3.1.1 打造三产融合的全产业链体系
构建由一产农业、二产清洁加工业和以旅游业为核心第三产业融合发展的现代产业体系,实现现代农业稳镇、绿色清洁工业强镇、泛旅游产业集群旺镇的格局。
挖掘新触媒,以粤赣南粤古驿道为“脉”统领周边各类资源整合一体连片打造。以历史文化资源要素为“魂”,策划文化主题游线,提炼最具核心价值和影响力的品牌,构建独特卖点增加吸引力。
3.1.2 打造优势产业纵横延伸“第六产业”
把农业生产与加工销售相联系,延伸特色产业链扩充价值链、提高效益,形成三产联动综合发展的第六产业[ 按行业分类,农林牧副渔产业属于第一产业,加工制造业是第二产业,销售、服务等为第三产业。“1+2+3”等于6,“1×2×3”也等于6。这就产生了“第六产业”的内涵。“第六产业”是发展现代农业的真谛。]格局。以农业为主导,让二三产业附在第一产业上变身为综合产业,实现一二三产业相互融合,提升附加值和收入。
3.1.3 通过“要素+”丰富拓展全产业链
以“农业+”实现以特色优势产业为引擎的泛乡村产业集群集聚;以“旅游+”促进现代乡村旅游为引擎的泛旅游产业集聚;以“互联网+”推进互联网为引擎的智慧型产业升级版的新型农业产业模式;以“产业+”如“工业+旅游”提升乡村旅游2.0参与体验性;以“文化+”的“文化+旅游”融合催生有灵魂的乡村游;以“古驿道+”促进古驿道保护和活化利用;以“生态+”构建“生态+旅游”实现生态资源的游憩资本价值;以“加工+销售”建设农产品深加工和储运系统,搭建电子商务线上线下平台,打通产运配消四级流通渠道,促进特色产品流通,打造开放共享共用物流体系;以“吸引核+游线” 策划围绕吸引核的精品特色休闲观光游线,实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园、旅游度假区、农业公园、森林人家、康养基地、乡村民宿等,实现全产业链丰富拓展格局。
3.2.2 优化分工配置,构建等级分明的村镇体系格局
通过空间发展战略和布局规划优化镇域村镇体系职能结构、等级规模结构、空间布局结构,推进城乡互动衔接融合发展,实现乡村建设有序和谐,生态宜居。
图12 镇域空间布局规划模块示意图(左)
图13 镇域村镇体系空间结构规划图(右)
图14 镇域村镇体系等级规模结构规划图(左)
图15 镇域村镇体系职能结构规划图(右)
3.2.3 完善用地布局,统筹城乡空间的整体功能配置
优化配置“三生”空间,有效利用现有各类适宜性建设用地、农用地、林地、园地,物尽其用、地尽其力,保护生态林地、基本农田,合理配置“山水林田城草”全域空间格局。通过“多规合一”土地利用规划,搭建“多规合一”空间规划体系,推进多部门规划在空间上协调发展,实现综合协调用地布局。城乡空间载体在统一平台实现统一规划与管理。
落实国土、住建、林业、环保、水利等部门的基本农田控制红线、城镇开发边界、生态控制线、自然保护区、生态公益林、水源保护区控制线的刚性制约,考虑镇域近期及未来产业发展及项目建设需求,在确定不可建设用地前提下,在适建区合理安排产业园、特色水果基地、生态清洁工业、生态旅游度假区等,整理土地引导城乡建设向镇区及设施条件好的村集中。合理布局紧凑集约精美有序的生产生活空间,科学安排促进特色小城镇产业发展的空间,严控生态保护、农保、水源保护、村镇建设控制线,坚守宜居生态空间,构建产业、文化、旅游、城镇社区、村庄融合提升的全空间用地布局。
3.2.4 提升公服配套,实现城乡基本公共服务均等化
科学编制公服与市政配套设施规划,补齐乡镇发展必须的配套服务设施短板,形成具有完善配套设施的公共和市政服务体系,提升城乡基本公共服务均等化水平,建设“安居、康居、乐居 ”舒适便利的宜居小镇。
3.2.5 镇区精明提质,夯实乡村振兴的龙头带动载体
城镇精明增长模式。镇区扩容提质是乡村振兴发展的重要抓手。规划提出“内涵发展、精明增长”原则,更新改造闲置废弃地,建设高质量的绿色空间,注重景观提升,提高生活空间品质;加大商业、服务、教育投入,完善公服配套基础设施,以“新触媒”带动企业入驻,打造引领全镇乡村振兴的龙头,增强镇区的承载力、竞争力和辐射带动力。
以乡村建设用地指标做补充。双江镇区规模小,仅有一个居委会,1000人左右,处于三面被基本农田包围一面向低山丘陵敞开的用地条件,同时上位规划《东源县双江镇土地利用总体规划(2010-2020)》以及河源市城镇开发边界划定均对镇区用地指标和空间布局提出控制调整要求,镇区受用地刚性条件制约规模发展受限。规划在划定城镇开发边界同时,采取将周边村纳入镇区规划范围在可建设用地空间发展农民社区、布局必要配套设施的方式,以城镇建设用地和乡村建设用地共筑镇区,统一布局共同建设全镇政治经济文化中心。一是解决镇区用地指标受限规模拓展乏力,必要的公共服务和市政配套设施无法在空间落实问题,二是对乡村建设用地指标整理腾挪为镇区建设服务,符合土规确定的村镇建设用地指标量化控制要求,解决镇域经济发展辐射带动作用力度不强问题;三是解决周边村居生活配套设施不健全,生活质量低下问题,让纳入镇区的更多村民享受到城镇化带来的优质服务和改革红利,促进乡村地区城镇化,一举多得。
塑造弹性空间结构。延续城镇生长脉络,促进镇区用地与功能的合理布局和有机增长,预测未来发展可能增长的弹性空间,结合周边乡村建设用地的土地整理腾挪用地指标向镇区聚集,补充镇区弹性空间发展需求,增强中心镇区发展实力。
3.3.2 促进传统文化与现代文明的融合
提出“显文化”突显地域文化的历史性个别性特征理念,在研究地脉文脉的基础上,以文化为魂,塑造地域文化特色,走特色化、差异化道路。保护传承古韵深远的历史文化资源,赋予时代内涵、丰富表现形式,加以活化利用。利用触媒效应深入挖掘农耕文化、状元文化、赵佗文化、古驿道文化、客家文化等蕴含的优秀内涵、人文精神、道德底蕴,保护有价值的历史文物古迹遗存等历史见证,结合时代要求创造性转化、创新性发展,通过以文兴村、以道兴村等推动文旅结合的活化利用,拓展生态绿色发展领域,提升文化对乡村经济振兴推动力,创造新经济增长效应,推动乡村经济发展,以乡村文化兴盛巩固文化自信,以文化自信实现乡风文明与文化振兴。
3.4.2 推进城乡环境综合整治
规划提出“美环境”打造秀美乡镇理念,以美丽乡村建设为目标,推进全域乡村环境综合整治、城镇风貌整治、海绵城镇建设,建成“魅力洁净、绿色低碳”的生态宜居舒适小镇。以人居环境整治、生活垃圾污水处理、厕所革命、农业废弃物资源化利用等推动农村人居环境治理;以健康稳定的田园生态系统、耕地河湖林田修养生息实现农村生态环境治理;尊重农耕文化传统,建设雨污分流管网、环卫垃圾设施,采用活水池(生态氧化塘)处理生活污水,雨水自然径流入河,实现山村环境卫生清洁、生态环境改善、城乡风貌优美、空间品质提升、景观环境亮化,综合提升整体形象和人居环境建设水平。
3.4.3 开展城乡土地综合整治
完善产权制度和要素市场化配置,推进土地综合整治,促进土地盘整和存量用地内涵式增长,调整优化乡村用地布局,为乡村振兴发展新产业新业态提供充足的用地空间。推进村内农地占补平衡,促进土地指标统筹,整理重塑乡村发展空间,提高用地发展潜力。非农建设用地从“零散化”分布转变为“统筹化”整备;试行城乡建设用地增减挂钩点、低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用,采取闲置土地开发、空心村改造等措施,稳妥推动农村土地要素流转,破解用地紧张难题。
3.5多元复合配置,完善民生服务配套与支撑体系,实现生活富裕
3.5.1 构建服务乡村振兴的支撑体系
推进农村基础设施建设。推动水、电、路、气、房、讯等基础设施向农村倾斜延伸,改善生产生活条件,缩减城乡差距,统筹推进城乡融合发展,有利于生产、方便生活,保障和改善农村民生。开展公共服务均等化全覆盖,推进全民享受公共服务均等化的富裕生活。
3.5.2 构建四通八达的交通物流体系
全面打通制约双江发展的交通瓶颈,疏通内外沟通渠道,构建便捷通达的综合交通系统改善交通区位。通过省道建设、县道提升、乡村道路互联互通,对外交通升级对接,改善综合交通运输条件,打造与环万绿湖旅游圈交通体系对接的交通系统,对接粤港澳大湾区交通运输系统大框架,实现交通设施提速升级。
3.5.3 保持农民纯收入持续稳定增长
结合产业兴旺优化产业结构,拓宽农民就业渠道。提升农民经营性收入,推进一二三产融合发展的现代农业经济,打造特色农业优势集群,扶持和培育一批吸纳就业能力强的产业和企业。实施农村新型社区和农业产业园建设,以特色产业支撑就业。鼓励返乡人员整合优势资源,引导培育新型农业经营主体,振兴传统工艺,培育家庭工场、手工作坊、乡村车间,推动建立产业布局和重点项目带动就业机制,推动落实以绿色生态为导向的农业补贴政策。
参考文献:
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