10月19日,2019中国城市规划年会在重庆开幕。在本届规划年会上,清华同衡以投稿数179、通过数118篇的好成绩荣居规划年会论文投稿及通过率双榜的前三甲!其中有18篇受邀在年会现场宣讲。
为此,我们将这18篇宣讲论文进行摘选,欢迎大家留言探讨、分享最新的规划实践中的问题、思考和创新探索。敬请持续关注!
自2018年自然资源部成立后,空间规划管理职能统一,空间规划体系的改革也进入实际操作阶段。当前“五级三类”的空间规划体系已经构建,各级空间规划内容与技术体系正在制定过程中。对于国土空间总体规划这一新的规划类型,将仍然存在实施和传导机制的“老问题”。本文以杭州为案例,以现行总规《杭州市城市总体规划(2001-2020年)(2016年修订)》的传导机制为研究对象,面向未来的国土空间总体规划,试图针对共性问题形成解决方案。
作者:
宋天颖,清华同衡规划设计研究院 总规中心三所 主创规划师
王学兰,清华同衡规划设计研究院 总规中心三所 副所长
周晓颖,清华同衡规划设计研究院 总规中心三所 主创规划师
杨改慧,清华同衡规划设计研究院 总规中心战略所 注册城乡规划师
自2018年自然资源部成立后,空间规划管理职能统一,空间规划体系的改革也进入实际操作阶段。当前“五级三类”的空间规划体系已经构建,各级空间规划内容与技术体系正在制定过程中。对于国土空间总体规划这一新的规划类型,将仍然存在实施和传导机制的“老问题”。
对于国土空间总体规划的实施传导问题,传统的对于城市总体规划实施机制的研究与经验有很大的借鉴意义,不可或缺。面对国土空间规划改革的背景,在当前规划改革之际,迫切需要深入个案进行研究,再得出经验和教训。本文以杭州为案例,以现行总规《杭州市城市总体规划(2001-2020年)(2016年修订)》的传导机制为研究对象,面向未来的国土空间总体规划,试图针对共性问题形成解决方案。
文章内容将从问题表现、原因探寻、设计思路及机制设计四个方面展开。
问题表现
杭州现行总体规划实施传导存在“缺位与越位”
杭州市现行行政管理体制为市-区(县)两级,杭州市共下辖十区三县市,从内到外分为“主城六区、近郊四区和三县市”三个层次。现行总规的规划区范围为主城六区外加萧山、余杭共八区,不含富阳区、临安区。在杭州现行总规的实施过程中主城六区、近郊四区以及外围县市等三个不同层次存在标准不同、松紧不一的管控标准,造成规划实施管理不同程度上的“越位与缺位”问题。
现行总规对主城六区的管理属于全息要素管控,即严格限定了建设用地的规模(定量)、结构(定性)、分布(定形),缺乏调整空间。因此导致主城六区建设更新进展偏慢,部分白地尚未开发。根据规划实施评估报告,在中心城区用地十分紧张的前提下,2016年中心城区范围内建设用地尚未建满,仍有23平方千米的建设余量。
问题2:近郊两区(规划区内)存在管控缺位,同时也存在适应性不足的问题
总规对萧山、余杭实行“局部用地要素+建设用地总量+城乡结构管控”,地方自由裁量权过大,造成建设用地规模突破总体规划。根据规划实施评估报告,2012-2016 年规划区开发边界外新增城市建设用地面积约60平方公里,其中萧山区、余杭区占比接近70%。
此外,总规对近郊城市发展方向和用地投放板块的预判与实际不符,限制了现有功能的发展。现行杭州市总体规划确定的“城市东扩、旅游西进”思路,实际却呈现“产业东扩、城市西进”的发展现实。西部城西科创产业集聚区(余杭区)近年来发展势头良好,但现行总规的用地投放不足。东部大江东产业集聚区(萧山区)用地投放多,但用地产出绩效低。
图:2016 年分组团现状建设用地构成示意(来自规划实施评估报告)
问题3:规划区外围区县市管控基本缺失,没有起到充足的上位依据作用
总规对外围区县市主要的管控内容在城镇体系板块对城镇的规模结构、等级结构进行指引,对各县市的开发边界、空间管制分区、基本生态控制线、建设用地规模的分配没有明确指引,导致外围区县市总规发展规模、空间管制突破了上位总规。根据规划实施评估报告,各区(县市)规划人口规模加总突破市域总规总规模;现状市县建设活动部分突破杭州总规划定的适建区范围,其中临安区超过36平方公里。
表:外围区(县市)规划人口规模加和与杭州市总规相应人口规模要求对比(万人)(来自规划实施评估报告)
原因1:市、区、县各级政府的规划管理分工职责未完全理顺
现行杭州总规在主城六区、近郊四区以及外围县市三个不同层次存在不同标准的指引,其根本原因在于市级规划管理机构对于下辖的各行政区存在不同的实际控制能力。在规划管理机构隶属关系上,主城六区分局不具备独立的规划管理权限,近郊四区分局具备相对独立的规划管理权限,桐庐县、淳安县、建德市规划局与杭州市局保持互相独立的关系,市规划局仅提供业务指导。各级机构在用人权、规划事务权限方面的具体情况见下表。
表:杭州市、区、县(县级市)三层次城市规划管理机制情况
*资料来源:
周金晶.政策系统对杭州城市总体规划实施的影响研究[D].杭州:浙江大学,2015
《杭州市人民政府办公厅关于加强萧山区余杭区富阳区与主城区控规一体化管理的通知》
各级规划管理职责分工主要存在以下两方面问题:第一,近郊四区由派出机构分管,区政府一度具有控规编制与审批权,导致刚性管控不足,建设用地突破总体规划,生态空间被侵占和蚕食;第二,外围三县市在省管县的体制下,受省级部门管辖,杭州市规划局对各县市规划管理部门没有实质性管控职能,导致杭州市总规对市县空间资源发开利用管控力度不足。
原因2:市级总体规划向各下位及相关规划的传导与衔接制度不明晰
目前杭州市已建立起基本完备的各层级城市规划体系。但同时,规划体系仍存在规划传导不顺畅的问题,尤其是下位规划须遵循和落实的总体规划指导要求有待细化,同时也没有形成有效的工作协同机制。
原因3:总规中针对中心城区用地的功能和布局的预判,缺乏实施弹性
总规作为城市的中长期规划,需要作出对于未来发展情景的预判,在此依据下布局未来的建设用地,但这种针对中长期的预判是具有极强的不确定性的。因此,如果不能恰当的区分规划中的刚性管控内容和结构性引导内容,就会造成规划在向下传导实施时缺乏弹性,针对未来变化的发展形势和基于缺乏适应性。
针对实施传导问题根源所在,对症下药,进行实施机制的设计,具体提出以下划分管理权限、明确传导机智与内容、保障功能弹性三方面的思路。
图:面向有效传导的城市空间总体规划实施机制设计思路
1、完善保护和发展并重、刚性与弹性兼顾的两级规划管理机制
市级层面应侧重管大局、保整体、保长远、保全局,对城市发展进行战略层面的方向、目标和总体布局导控。市级层面应侧重保底线,保住山、水、林、田、湖、草等基本生态空间底线。侧重统筹协调,促进城乡发展建设与自然生态环境和谐共生。
区级政府层面与市级政府层面为总分关系,应侧重落实,进行深化、细化,侧重执行。
县级层面与市级层面为上、下位规划的关系,应侧重衔接。
2、构建更加清晰的总体规划-分区规划-控规分层传导机制
在空间维度上,建立市级空间总体规划、分区规划及市县空间总体规划、详细规划三层次的规划传导体系。此外,在分区规划和详细规划之间,建立一个单元规划的层次,由发展单元规划和郊野单元规划构成。
在市级空间总体规划工作层次,采取“分区规划、市县空间总体规划任务书”形式明确市级空间总体规划向分区规划、市县空间总体规划传导的内容;同时在市级空间总体规划层面应明确“发展单元、郊野单元”的划分,在此基础上编制“单元规划指引”,明确不同类别的单元应形成的管控内容、表达形式,同时对重点单元形成有针对性的指引。
3、编制“分区规划、市县总体规划任务书”,强化对分区规划、市县总体规划的有效传导
“分区规划、市县空间总体规划任务书”作为落实市级空间总体规划要求、指引分区规划与市县空间总体规划的法定依据。
分区规划、市县空间总体规划任务书编制应形成以下内容及原则:第一,构建“刚性管控”、“战略引领”、“系统指引”三个方面的规划传导内容;第二,厘清中心城区和外围各区、下辖市县的管控要素的差异性;第三,针对指引内容形成“一图一文一表”的表达形式,强化空间管控内容传导的准确性。
图:形成中心城各区和外围各区差异性的指引框架和要素
应清晰界定空间总体规划对用地管控的职能边界,取消中心城区规划对地块建设用地属性、设施用地边界的规划控制。在引导城市开发建设过程的视角下,应该强化总量控制、结构控制、布局控制和时序控制,管战略、管全局、管整体、管长远。应由控规承担建设用地的用途控制、强度控制、边界控制和形态控制等职责。
城市空间总体规划中心城区用地图纸中的地类色块,其政策内涵是相应片区的主导功能,而不是地块用地性质。功能布局规划应确定各功能区布局、边界、主导功能,明确功能区引导和管控目标、城市开发建设重点,需要向下位规划传导的控制要求,以及各功能区之间的衔接关系。
5、编制“发展单元规划指引”,强化对下位规划的传导衔接
应在空间总体规划中,划定市辖区全覆盖的规划单元,分别形成城市开发边界内的发展单元与城市开发边界外的郊野单元。根据两类单元不同的管控需求,采取“单元规划指引”形式,明确不同类别的单元应形成的管控内容、表达形式, 同时对重点单元形成有针对性的指引,明确应在分区规划中对各个单元规划内容形成下沉一级的规划指引。
本文在研究过程中,新的市级国土空间规划编制指南尚未出台,回看本文研究思路,与新的国土空间规划编制体现出几方面的一致性:1)强化总规向下位规划的实施传导,明确需要传导的内容;2)在中心城区进行用地的“主导功能”布局管控,不再进行用途的管控。这可以说是对本文研究思路的一种肯定。
面向未来,为更好处理总规的实施传导,仍需要继续深入研究以下内容:1)单元规划指引和控规的关系;2)主导功能布局管控针对用地属性的管控规则,向下位规划传导的规则等。
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编辑/排版|王淑芸
封面图/图片|中国城市规划
供稿|清华同衡 总规中心 城乡统筹与村镇规划研究所