国匠城工作台

当前：新闻编辑 | 格式化工具 | 查看本文

标题

分类

（编号：1116）

链接

作者

时间

政策

省

市

年

月

直播

主办：
协办：
时间：
会议室：
直播链接：

/h1

/h2

strong

/strong

<br />

<section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="86456"><section style="margin: 5px auto;" class="layout"><section style="height:1em;"><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: left;border-top-width: 0.15em;border-top-style: solid;border-color: rgb(198, 198, 199);border-left-width: 0.15em;border-left-style: solid;box-sizing: border-box;"></section><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: right;border-top-width: 0.15em;border-top-style: solid;border-color: rgb(198, 198, 199);border-right-width: 0.15em;border-right-style: solid;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin: -0.9em 0.1em;padding: 0.8em;box-sizing: border-box;color: #835757;background-color: #f7f7f8;" data-bgless="lighten" data-bglessp="15%"><section class="135brush" style="color: #333333;font-size: 1em;line-height: 1.4;word-break: break-all;word-wrap: break-word;text-align: left;"><p><span style="max-width: 100%;letter-spacing: 0.544px;text-align: justify;font-size: 14.4444px;line-height: 21.1111px;font-family: 微软雅黑;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;">点击标题下</span><span style="max-width: 100%;letter-spacing: 0.544px;text-align: justify;font-size: 14.4444px;line-height: 21.1111px;color: rgb(54, 96, 146);font-family: 微软雅黑;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;">“”</span><span style="max-width: 100%;letter-spacing: 0.544px;text-align: justify;font-size: 14.4444px;line-height: 21.1111px;font-family: 微软雅黑;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;">，更多精彩内容不容错过。</span></p></section></section><section style="height: 1em;box-sizing: border-box;"><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: left;border-bottom-width: 0.15em;border-bottom-style: solid;border-color: #c6c6c7;border-left-width: 0.15em;border-left-style: solid;box-sizing: border-box;"></section><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: right;border-bottom-width: 0.15em;border-bottom-style: solid;border-color: #c6c6c7;border-right-width: 0.15em;border-right-style: solid;box-sizing: border-box;"></section></section></section></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="85835"><table><tbody><tr class="firstRow"><td valign="middle" align="center" style="word-break: break-all;border-color: rgb(79, 129, 189);color: rgb(254, 254, 254);background-color: rgb(79, 129, 189);margin: 5px 10px;" width="56.33333333333333"><span style="font-size: 20px;"><strong><span style="color: rgb(255, 255, 255);">作者</span></strong><strong><span style="color: rgb(255, 255, 255);"><br  />简介</span></strong></span><strong><span style="color: #ffffff;font-size: 24px;"></span></strong></td><td valign="middle" align="left" style="word-break: break-all;border-color: rgb(79, 129, 189);padding-top: 10px;padding-bottom: 10px;" width="501.3333333333333"><section style="color: rgb(115, 115, 115);font-size: 15.454545021057129px;line-height: 21.81818199157715px;white-space: normal;max-width: 100%;min-height: 1em;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;text-indent: 0em;"><span style="max-width: 100%;line-height: 1.6;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;color: rgb(0, 0, 0);font-size: 15px;"><strong>李佩娟  </strong>厦门市城市规划设计研究院 空间规划研究所 高级工程师</span></section><section style="color: rgb(115, 115, 115);font-size: 15.454545021057129px;line-height: 21.81818199157715px;white-space: normal;max-width: 100%;min-height: 1em;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;text-indent: 0em;"><span style="font-size: 15px;max-width: 100%;line-height: 1.6;color: rgb(0, 0, 0);box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;">张   蓉</strong>   <span style="max-width: 100%;line-height: 1.6;color: rgb(0, 0, 0);">厦门市城市规划设计研究院 国土空间总体规划所 助理工程师</span></span></section><section style="color: rgb(115, 115, 115);font-size: 15.454545021057129px;line-height: 21.81818199157715px;white-space: normal;max-width: 100%;min-height: 1em;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;text-indent: 0em;"><span style="font-size: 15px;"><span style="max-width: 100%;line-height: 21.81818199157715px;color: rgb(0, 0, 0);text-align: -webkit-left;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;"><strong>吴宇翔</strong>  厦门市城市规划设计研究院 <span style="max-width: 100%;line-height: 21.81818199157715px;color: rgb(0, 0, 0);">国土空间总体规划所 </span>工程师</span></span></section><section style="color: rgb(115, 115, 115);font-size: 15.454545021057129px;line-height: 21.81818199157715px;white-space: normal;max-width: 100%;min-height: 1em;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;text-indent: 0em;"><span style="line-height: 21.81818199157715px;text-align: -webkit-left;max-width: 100%;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;color: rgb(0, 0, 0);font-size: 15px;"><strong>张晟玚 </strong> 厦门市城市规划设计研究院 <span style="line-height: 21.81818199157715px;text-align: -webkit-left;max-width: 100%;color: rgb(0, 0, 0);">国土空间总体规划所 </span>工程师</span><span style="line-height: 21.81818199157715px;text-align: -webkit-left;background-color: rgb(248, 248, 248);max-width: 100%;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;color: rgb(0, 0, 0);font-size: 15px;"></span></section></td></tr></tbody></table></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="85433"><section style="border: 1px dashed rgb(220, 216, 217);margin: 5px 2px;padding: 20px 10px;background-color: rgb(239, 239, 237);box-shadow: rgb(200, 200, 200) 0px 0px 4px;box-sizing: border-box;" class=""><section style="text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;text-align: left;text-indent: 2em;background-color: rgb(239, 239, 237);color: rgb(63, 118, 180);"><strong><span style="font-size: 16px;">摘   要：</span></strong></span>区域协同治理以空间规划作为重要引领和主要抓手，迫切需要利用当前正在开展的国土空间规划体系构建的良好契机，推进跨行政区空间规划编制。一些地级市范围内跨县地区的统筹，在行政基础、产业相似度等方面具备天然的优势，与市县国土空间规划编制等地方事务的关系也更加密切，是跨行政区空间规划编制的一种重要类型。本文以地级市范围内跨县地区为研究对象，结合已有的研究基础，以赣州市三南地区空间规划的编制实践为案例，探讨跨行政区空间规划体系存在的问题和新时期需应对的新要求，探索规划编制的具体路径，主要包括建构多层多维的空间规划体系、明晰多方共识的空间发展目标、制定多方参与的全域管控方案、搭建多方协同的信息平台等。<strong><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;text-align: left;text-indent: 2em;background-color: rgb(239, 239, 237);"></span></strong></section><p style="text-align: left;font-size: 24px;font-weight: bold;border-color: rgb(216, 40, 33);box-sizing: border-box;line-height: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;text-align: left;text-indent: 2em;background-color: rgb(239, 239, 237);"></span><strong style="font-size: 16px;line-height: 1.6;white-space: normal;text-align: left;text-indent: 2em;background-color: rgb(239, 239, 237);"><span style="font-size: 16px;color: rgb(63, 118, 180);">关键词：</span></strong><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;text-align: left;text-indent: 2em;background-color: rgb(239, 239, 237);"><strong>空间治理  跨行政区  空间规划</strong></span></p></section></section><p><br  /></p></section></section><section style="text-indent: 2em;"><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">改革开放后，为顺应经济社会发展的需要，我国开始推行以“放权让利”为核心的行政和经济事务分权改革，由此形成了地方以行政单元划分为依据的“属地化”管理模式。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">这种政治制度框架加上官员晋升的“政治锦标赛体制”，使各级地方政府间逐渐变为相对独立的利益主体，彼此之间的竞争关系愈发明显，严重制约了区域间的协调发展。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">然而，这种人为主观的行政区划并无法改变空间天然的连续性，相邻区域间在区位、资源禀赋、社会文化等方面仍保有强烈的关联性。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">这使得一定范围内相邻行政主体间存在合作与竞争共存的态势，具备合作共赢、共同发展的基础。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">如何跨越行政区管理体制的局限，促进区域间的协调发展，成为上级政府关注的重要内容。</span></section></section></section></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;"></span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">党的十九大报告立足于解决发展不平衡不充分问题，提出要“实施区域协调发展战略”。</span><span style="font-size: 16px;">作为空间治理的一部分，区域协同治理以空间规划作为重要引领和主要抓手，迫切需要利用当前正在开展的国土空间规划体系构建的良好契机，推进跨行政区空间规划编制，满足区域协调发展特殊的规划需求。</span><span style="font-size: 16px;">相较于京津冀、长三角、珠三角等跨省区域，以及辽中南、山东半岛、海峡西岸等跨市区域，一些地级市范围内跨县地区的统筹，在行政基础、产业相似度等方面具备天然的优势，与市县国土空间规划编制等地方事务的关系也更加密切，是跨行政区空间规划编制的一种重要类型。</span><span style="font-size: 16px;">赣州市“三南”地区（龙南、全南、定南）位于赣粤两省边际南岭山区，是我国中部地区典型的欠发达地区。</span><span style="font-size: 16px;">由于单个行政区域的面积、经济总量和人口体量都较小，使资源难以有效整合配置，产业布局分散且无序竞争。</span><span style="font-size: 16px;">亟需利用“三南”在区位、资源禀赋、社会文化上的一体化基础，推进区域经济一体化协调发展。</span><span style="font-size: 16px;">本文结合已有的研究基础，以赣州市三南地区空间规划编制的实践为基础，探讨跨行政区空间规划体系存在的问题和新时期需应对的新要求，探索规划编制的具体路径。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border: 2px solid rgb(153, 153, 153);box-sizing: border-box;" class=""><section style="display: inline-block;margin-right: 15px;margin-left: 15px;"><p style="font-size:16px;"><span style="color: rgb(136, 136, 136);font-size: 20px;"><strong class="autonum" data-original-title="" title="">1</strong><strong class="autonum" data-original-title="" title=""></strong></span></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;" class=""><p class="135brush" data-brushtype="text" style="padding:5px 10px;color: #fefefe;font-size: 16px;line-height:2.5em;"><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;">跨行政区空间规划体系存在问题</span></strong></span><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;"></span></strong></span></p></section></section></section></section></section><p style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 10px;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">传统的跨行政区空间规划的编制以区域的发展战略规划、城镇体系规划、城镇群规划等非法定规划的形式存在，由于这些规划往往不具备强制性和具体的政策机制支撑，导致在规划编制审批和实施监督的过程中遇到问题。</span><br  /></p><h2 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><span style="font-size: 18px;"><strong>1.1 规划的编制与审批体系</strong></span><span style="font-size: 16px;"></span></h2><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">跨行政区空间规划在编制和审批上遇到的问题主要包括组织困难、缺乏传导、制约不足等问题。</span><span style="font-size: 16px;">一方面，在各地方政府达成战略共识的过程中，编制主体的话语权大小和重视程度的持续性，会对规划工作推进的速度和具体成效起到重要的影响，但跨行政区空间规划编制的过程中往往缺乏相对长期、统一的组织和决策主体。</span><span style="font-size: 16px;">另一方面，在过去多规并存时期，由于跨行政区空间规划的非法定属性，导致规划编制的技术标准和内容体系与其他各类空间规划的衔接度不足，不仅难以纳入各类空间规划体系内，并且还可能存在内容交叉冲突的情况，导致规划内容无法有效传导，指导具体的落地化管理。</span><span style="font-size: 16px;">同时，规划的强制性不足也限制了跨行政区空间规划的约束性和引导性，导致下位规划时常突破跨行政区空间规划提出的一些限制性要求。</span></section><h2 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><span style="font-size: 18px;"><strong>1.2 规划的实施与监督体系</strong></span><span style="font-size: 16px;"></span></h2><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">在规划的实施和监督方面，规划编制存在的问题，进一步导致了规划的实施缺乏抓手，规划的监督缺少主体。</span><span style="font-size: 16px;">一方面，规划编制上的传导性不足，使跨行政区空间规划无法实现对各部门所进行的行政审批的有效干预，规划实施的政策抓手匮乏。</span><span style="font-size: 16px;">技术手段和配套政策机制的缺失，也进一步削弱了跨行政区空间规划的可操作性。</span><span style="font-size: 16px;">另一方面，跨行政区空间规划一般涉及到数个地方政府和几十个相关部门，过去一般仅通过下设的办公室或者领导小组为实施和监督主体，以联席会议统一指挥的形式，协调地区之间的重大问题，并通过定期考核报告完成上对下的评估和监督。</span><span style="font-size: 16px;">这样临时性的办公室或领导小组在后续规划实施过程中，对地区政府硬性约束和监督不足，也缺乏相应的政策工具和保障机制来推动协调工作。</span><span style="font-size: 16px;">这种表面合而实质分散的管理方式，无法起到搭建区域空间治理平台的作用，难以有效促进区域的协同治理。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;"><br  /></span></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size: 16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" class="" style="display: inline-block;border: 2px solid rgb(153, 153, 153);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p style="font-size: 16px;"><span style="color: rgb(136, 136, 136);font-size: 20px;"><strong class="autonum" data-original-title="" title="">2</strong><strong class="autonum" data-original-title="" title=""></strong></span></p></section><section class="" style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p class="135brush" data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);font-size: 16px;line-height: 2.5em;"><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;">跨行政区空间规划<span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 34px;">的实践与形势</span></span></strong></span><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 34px;font-size: 16.363636016845703px;"></span></strong></p></section></section></section><section style="margin-top: 10px;"><span style="font-size: 18px;color: rgb(63, 118, 180);"><strong>2.1 相关实践与研究</strong></span><span style="font-size: 18px;"></span></section></section></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">目前，以京津冀、长三角、珠三角三大城市群为代表的国家重要的区域经济单元和一带一路、长江经济带等重大区域战略，相关研究很多，但对于经济体量小、需抱团发展的跨行政区空间规划的研究不够深入，实践也寥寥。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">一是对跨行政区区域规划的问题、难点、发展阶段的深入分析，如严重敏等论证了跨行政区区域规划的必要性，提出应重视和解决利益协调机制、政策调控手段、组织管理与政区体制改革四大问题。</span><span style="font-size: 16px;">周春山等总结了我国区域规划实践与理论发展的3个时期，并对各个阶段的发展脉络进行诠释，提出了区域规划未来需进一步研究的方向。</span><span style="font-size: 16px;">二是研究跨行政区区域规划的某项核心板块内容，如余实等对酒泉、嘉峪关两市产业和园区发展现状进行分析, 构建出具有网络化特征的园区一体化模型, 并基于比较优势进行产业布局，实现两市园区在产业和空间上的对接。</span><span style="font-size: 16px;">三是跨行政区的空间规划编制的路径和策略的探索，如杜宁等对湖南省津澧地区的空间一体化进行分析，提出明确“合作底线”、搭建“刚性框架”和进行“柔性控制”三大一体化规划策略，以探讨跨行政区空间规划编制的思路与策略，但缺乏对地区项目合作和制度创新的研究。</span><span style="font-size: 16px;">姚凯等以新疆“奎-独-乌”区域为例，提出了“底线划定”、“协调策略”和“机制创新”三大重点，同时提出明确跨行政区规划的法律地位，促进区域规划从增益规划走向止损规划，从技术蓝图走向制度路径的思考，思路上更强化空间治理。</span></section><h2 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><span style="color: rgb(63, 118, 180);"><strong><span style="font-size: 18px;">2.2 国家对于空间规划体制改革的相关要求；</span></strong></span><strong><span style="font-size: 18px;"></span></strong></h2><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》到《生态文明体制改革总体方案》等政策文件的相继出台，明确了构建全国统一、相互衔接、分级管理国家空间规划体系是我国实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">对于</span><span style="font-size: 16px;">跨行政区的空间规划</span><span style="font-size: 16px;">，强调统筹性和衔接性。</span><span style="font-size: 16px;">《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出“明确各类规划功能定位，理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突”。</span><span style="font-size: 16px;">《省级空间规划试点方案》提到“重点围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇密集地区协同规划建设、公共服务设施均衡配置等方面的发展要求，统筹协调平衡跨行政区域的空间布局安排，并在</span><span style="font-size: 16px;">空间规划</span><span style="font-size: 16px;">底图上进行有机叠加，形成空间布局总图。</span><span style="font-size: 16px;">”</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">按照自然资源部提出“五级三类”体系，即国家、省、市、县、乡镇五级，国土空间规划、专项规划、详细规划三类，跨行政区的空间规划不属于法定体系内，但是可以作为体系的补充，以满足区域协调发展的规划需求，同时，通过统筹协调平衡跨行政区域的空间布局安排，搭建区域空间治理的平台。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;"><br  /></span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size: 16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" class="" style="display: inline-block;border: 2px solid rgb(153, 153, 153);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p style="font-size: 16px;"><span style="color: rgb(136, 136, 136);font-size: 20px;"><strong class="autonum" data-original-title="" title="">3</strong><strong class="autonum" data-original-title="" title=""></strong></span></p></section><section class="" style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p class="135brush" data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);font-size: 16px;line-height: 2.5em;"><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 34px;">三南地区空间规划的探索与实践</span></strong></span><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 34px;font-size: 16.363636016845703px;"></span></strong></p></section></section></section></section></section><section style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><span style="font-size: 18px;color: rgb(63, 118, 180);"><strong><span style="font-size: 18px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">3.1 三南地区基本概况</span></strong></span><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="text-indent: 2em;line-height: 1.6;"></span></strong></span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">位于赣州市最南部、坐拥江西省南大门的龙南县、全南县和定南县，长期以来联系紧密，简称三南地区。</span><span style="font-size: 16px;">三南地区共辖37个乡（镇、场），面积4480平方公里，人口超过70万。</span><span style="font-size: 16px;">三南地区紧邻珠三角，区位优势明显，特色资源丰富，特色产业体系初步成型，结构持续优化。</span><span style="font-size: 16px;">目前，区内拥有一个国家级开发区、一个省级生态工业园区、一个省级工业园区、一个省级加工贸易重点承接地及一批特色产业基地。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">但是长期以来，三南地区也面临着同质化小规模发展和单打独斗所造成的重复建设、资源浪费、无序竞争、成本费用增加和持续竞争力的日益缺失等诸多挑战。</span><span style="font-size: 16px;">为推动三南地区高质量发展，努力把三南地区打造成为中部地区承接珠三角产业转移的优选区和赣粤产业走廊的重要战略支点，赣州市乃至江西省明确提出“三南园区一体化发展”战略。</span><span style="font-size: 16px;">赣州市专门成立推进龙南、全南、定南园区一体化发展的领导小组办公室，加快推进“三南”地区产业集聚发展，从组织创新的层面为“三南”区域一体化发展提供有力支撑。</span><span style="font-size: 16px;">创新管理模式，将全南工业园、定南工业园、“三南”示范园纳入龙南经济技术开发区（以下简称龙南经开区）管理，推动品牌共用、政策共享、规划共编、园区共建、数据并表，构建龙南经开区“一区四园”发展新格局。</span></section><h2 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><span style="font-size: 18px;color: rgb(63, 118, 180);"><strong><span style="font-size: 18px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">3.2 三南地区空间规划的实践探索</span></strong></span><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="font-size: 18px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;"></span></strong></span></h2><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">按照三南园区一体化的总体部署，为统一区域空间发展的共识，强化空间利用的顶层设计，促进三南一体化发展，亟待形成三南地区一张蓝图，三南一体化发展领导小组特指定由赣州市规划局组织开展《赣州市龙南全南定南空间规划》编制工作。</span><span style="font-size: 16px;">三南空间规划是落实国家规划体制改革系列要求的重要实践，是推进新型城镇化的重要抓手，三南空间规划是实现区域跨越式发展的方法与平台。</span></section><h3 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><strong><span style="font-size: 16px;">3.2.1建构多层多维的空间规划体系，明晰分区分级管控</span></strong><span style="font-size: 16px;"></span></h3><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">（1）四大层级纵向到底</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">三南地区空间规划以建立覆盖全域、全层级、全要素的空间规划体系为目标，立足三南实际，构建四大层级纵向到底、四类空间横向到边的空间规划体系。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">首先三南区域层级，管理主体为三南园区一体化工作小组，即以分管市领导为组长，涵盖市级、县级两个层级的各职责部门；</span><span style="font-size: 16px;">规划编制以“三南一体化发展规划”与“三南空间规划”作为指导中长期发展的最重要的两个总体规划，其中发展规划定目标、定战略，主要包括产业发展规划、旅游发展规划、管理体制研究等系列专题研究；</span><span style="font-size: 16px;">空间规划定容量、定边界，主要包括重要生态保护、重大交通网络、重大市政网络及重大公共服务设施体系等跨行政区的专项要素配置研究。</span><span style="font-size: 16px;">其次各县层级，管理主体为各县县政府；</span><span style="font-size: 16px;">规划编制以“各县国土空间总体规划”为一本规划，在区域发展目标的指导下，重点落实县域范围内的战略指标、空间格局、要素配置、国土整治、实施保障等内容。</span><span style="font-size: 16px;">再次中心城区层级，县级政府统筹，县级职能部门主导；</span><span style="font-size: 16px;">规划编制以专项规划、详细规划为主要类型，专项规划对应部门事权，核算专项设施供给总量和结构，明确建设项目区位。</span><span style="font-size: 16px;">强调对城市各专项要素的纵向系统统筹，着重落实县级总体规划层面制定的部门指标，相应充实完善其他涉及部门管控的建议性指标，建构编制-管理-监督体系。</span><span style="font-size: 16px;">最后外围乡镇层级，县级政府统筹，镇政府主导；</span><span style="font-size: 16px;">规划编制以“镇国土空间总体规划”为主要规划，重点强化上位规划要求的逐级传导落实。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">（2）四类空间横向到边</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">三南地区空间规划加强纵向分级传导的同时，打破行政辖区约束，强化全域覆盖的横向分区管控。</span><span style="font-size: 16px;">一是生态空间，明晰生态保护红线控制区、生态缓冲区，标识重要自然保护资源要素，摸清差异冲突分布图斑，厘清相应的管控主体与管控规则，为下一步自然资源要素的确权登记工作做足基础工作。</span><span style="font-size: 16px;">二是农业空间，明晰永久基本农田控制区、一般农用地、特色经济区等各主导功能农业区，以农村生活、农业生产、旅游业发展相协调为目标，结合乡村产业结构、发展方向和产业选择重点，划定各片区的产业发展引导措施，促进城乡产业融合发展，构建定位合理、特色突出的县域城镇产业体系。</span><span style="font-size: 16px;">三是城镇空间，划定城镇开发边界、城镇建设用地规模边界及备用发展区域。</span><span style="font-size: 16px;">目前三南各县主城区的发展仍集聚在各中心城区的核心圈层内，还未有突破行政区域之势。</span><span style="font-size: 16px;">四是承载力系统，明晰重大要素配置，包括重大道路交通设施、市政公用设施、历史文化遗产保护等，强化支撑，均衡化布局。</span><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;"> </span></section><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages" data-backh="392" data-backw="574" data-before-oversubscription-url="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIicOKObVvWP1nAvFgeviaVkjWTKNjiaq0caiccmIzLPVW8Lt1xhXq9euq2d81SAElojXnuPHz10blwJDg/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.6822810590631364" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIicOKObVvWP1nAvFgeviaVkjWTKNjiaq0caiccmIzLPVW8Lt1xhXq9euq2d81SAElojXnuPHz10blwJDg/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="982" style="width: 100%;height: auto;"  /></p><section style="white-space: normal;text-indent: 0em;text-align: center;"><span style="text-align: center;text-indent: 0em;line-height: 1.6;font-size: 14px;">图3.1  三南空间规划体系框架图</span><span style="font-size: 16px;text-align: center;text-indent: 0em;line-height: 1.6;"></span></section><h3 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><strong><span style="font-size: 16px;">3.2.2明晰多方共识的空间发展目标，建构理想空间格局</span></strong><span style="font-size: 16px;"></span></h3><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">三南地区发展规划重点明确统一的城市发展目标，三南地区空间规划则是重点明确统一的空间发展目标。</span><span style="font-size: 16px;">通过市级——县级的多轮沟通、反馈至共识，三南地区空间规划以发展规划提出的城市发展目标为指引，结合地区实际条件，提出圈层式、聚合式空间发展战略，即外圈为生态农业空间，重点加强生态保护，保障生态安全，重点发展生态农业、旅游产业；</span><span style="font-size: 16px;">内圈为城镇发展空间，重点发展第二产业和现代服务业，将产业用地向三个县城和重点镇集中，形成城镇空间发展集聚区，以三南快线为城镇发展主轴，以大广高速、赣深高速区域交通走廊为依托，形成三南城镇发展集聚区；</span><span style="font-size: 16px;">促进龙南县城城镇、产业的集聚开发，将龙南县城建设成为“三南”一体化发展区和赣州南部城镇群中心城市。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">在空间发展战略指导下，细化分析生态空间格局、城镇空间格局，有力支撑下一步生态空间、城镇空间的管控布局划定。</span><span style="font-size: 16px;">首先三南地区生态空间格局，通过生态屏障、生态廊道、生态节点的梳理，形成“三屏、三廊、多点”格局，实现“绿围城、城附江、江系水、水渗城”的生态蓝图。</span><span style="font-size: 16px;">其次关于城镇空间格局，提出“一主两辅、二轴两环”方案，“一主”为龙南县城主城区，为三南地区经济、产业和商贸服务中心；</span><span style="font-size: 16px;">“两辅”为定南和全南辅城区，是为三南地区重要的产业基地和商贸服务中心。</span><span style="font-size: 16px;">“二轴”分别为东西方向发展轴和南北向发展轴，东西方向发展轴以三南快线为依托，串联龙南、定南和全南县城，是三南地区最重要的东西方向发展轴。</span><span style="font-size: 16px;">南北向发展轴以大广高速为依托，形成南北方向的城镇发展轴。</span><span style="font-size: 16px;">“两环”分别是内环和外环，内环以三个县城为依托的城镇发展集中区，由高速公路和三南快线形成的；</span><span style="font-size: 16px;">外环是以省县道为主串联外围乡镇形成的旅游外环。</span></section><h3 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><strong><span style="font-size: 16px;">3.2.3制定多方参与的全域管控方案，科学界定园区规模</span></strong><span style="font-size: 16px;"></span></h3><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">三南地区空间规划的编制工作是基于园区一体化的背景而开展，工作期间在对接国土部门永久基本农田、环保部门生态保护红线的同时，重中之重是划定城镇开发边界和产业园区边界线，经历了从博弈到共识，着重兼顾效率与公平。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">首先厘清城镇开发边界和产业园区控制线的关系。</span><span style="font-size: 16px;">从城市空间角度，产业园区必然属于城镇区域的一部分。</span><span style="font-size: 16px;">但是从用地指标的角度，产业园区不一定占用城镇建设用地指标。</span><span style="font-size: 16px;">按照三南一区四园的新格局，就是要龙南经济技术开发区在国家级开发区的基础之上，进一步做大做强，将全南工业园、定南工业园、“三南”示范园纳入龙南经济技术开发区管理，推动品牌共用、政策共享、规划共编、园区共建、数据并表，打造形成江西省乃至中部地区打造“一带一路”重要节点地区，也是融入泛珠三角经济圈、对接粤港澳大湾区的前沿阵地。</span><span style="font-size: 16px;">因此三南空间规划对于三南园区的新增建设用地指标不纳入各县的城镇建设用地指标，建议通过项目单列、列入省重大项目调度等倾斜方式申请指标。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">其次反复论证城镇开发边界；</span><span style="font-size: 16px;">很多地方对于空间规划（多规合一）的认识存在一定误区，认为可以通过空间规划（多规合一）的工作载体向上级部门申请到额外的建设用地指标。</span><span style="font-size: 16px;">笔者认为空间规划（多规合一）工作无法增加城镇建设用地指标数值，而是一项挖潜指标质量的有效手段。</span><span style="font-size: 16px;">三南空间规划通过各部门规划基础数据底图的拼合、存量用地的梳理等工作，摸清了各县的已批未供、已供未用等用地总量和空间边界，提出在各县总规的基础之上，结合三南一体化发展的新趋势，充分考虑各县发展述求的同时，优先保障重点区域，提出多方共识的城镇开发边界方案。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">再次科学划定产业园区控制线。</span><span style="font-size: 16px;">关于三南园区一体化的重要园区载体，即“一区四园”的建设已纳入到市级-县级的多个政府文件当中，但是对于各园区的空间落位并没有统一的方案及明确的空间布局方案，多个规划对于产业区块线范围定义不一、规模不一。</span><span style="font-size: 16px;">三南空间规划重点对接相关规划基础，统筹考虑现状产业园区，综合分析双评价结论，校核永久基本农田、生态保护红线等生态底线，提出产业区块线的合理规模和示意边界。</span><span style="font-size: 16px;">通过结论分析，产业园区的规模比原发改部门提出的园区规模少了约30平方公里。</span></section><h3 style="white-space: normal;text-indent: 0em;margin-top: 10px;"><strong><span style="font-size: 16px;">3.2.4 搭建多方协同的信息平台，完善配套机制</span></strong><span style="font-size: 16px;"></span></h3><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">三南地区空间规划不仅制定了规划方案，更重要的是搭建了规划实施的信息平台载体，是加强区域空间治理的有力举措，迈出了区域跨越式发展的重要一步。</span><span style="font-size: 16px;">三南地区在组织空间规划编制的同时，委托技术团队搭建了“三南地区空间规划信息平台”，第一阶段，与规划编制同步，保证规划编制成果在平台上实现展示功能，制定平台运行规则和数据入库标准，保证空间规划一张蓝图的共建共享；</span><span style="font-size: 16px;">第二阶段，在规划编制完成之后，通过信息平台功能的逐步完善，建立项目生成机制，推动建设项目审批制度改革，强化监督体系。</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size: 16px;"><section class="_135editor" data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" class="" style="display: inline-block;border: 2px solid rgb(153, 153, 153);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p style="font-size: 16px;"><span style="color: rgb(136, 136, 136);font-size: 20px;"><strong class="autonum" data-original-title="" title="">4</strong><strong class="autonum" data-original-title="" title=""></strong></span></p></section><section class="" style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p class="135brush" data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);font-size: 16px;line-height: 2.5em;"><span style="font-size: 18px;"><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;">结  </span></strong><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;">语</span></strong></span><span style="font-size: 20px;"><strong><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;"></span></strong></span></p></section></section></section></section></section><p style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 10px;"><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">面对“属地化”管理的行政建制，跨行政区空间规划的编制有着特殊的使命，也遇到了许多挑战。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">在跨行政区空间规划编制和实施的过程中，不仅对强有力的行政组织和下位规划体系支撑建设提出了要求，也需要在自身编制内容和配套政策机制上适应时代的发展趋势，解决当前存在的问题。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">三南地区空间规划作为过渡期下国土空间规划的地方探索，对于市内跨县区域的空间规划编制在空间规划体系的构建、全域管控方案的划定、信息平台保障等方面做出了有意义的探索，但是仍有诸多不足之处。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">下一步，随着国土空间规划改革的深入推进和相关技术标准的相继发布，各级国土空间规划规划编制的任务要求和技术流程会逐步清晰，三调数据处理、现状一张图绘制及双评价、规划双评估等基础性工作都会迅速开展。</span><span style="text-indent: 2em;font-size: 16px;">在此背景下，跨行政区空间规划编制的定位会更加清晰，基础会更加扎实，内容会更加规范。</span></p><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;"> </span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 0em;"><span style="font-size: 18px;color: rgb(63, 118, 180);"><strong><span style="font-size: 18px;color: rgb(63, 118, 180);text-indent: 2em;line-height: 1.6;">参考文献：</span></strong></span><span style="font-size: 16px;"></span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[1]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究,2007(07):36-50.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[2]严重敏,周克瑜.关于跨行政区区域规划若干问题的思考[J].经济地理,1995(04):1-6.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[3]周春山,谢文海,吴吉林.改革开放以来中国区域规划实践与理论回顾与展望[J].地域研究与开发,2017,36(01):1-6.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[4]余实,汪慧玲.基于新产业区理论的区域园区一体化路径选择——以甘肃省酒泉、嘉峪关市为例[J].工业技术经济,2010,29(09):57-60.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[5]杜宁,石蓓,周俊.跨行政区空间规划编制的实践与思考——以湖南省津澧地区空间一体化规划为例[J].规划师,2018,34(07):47-52.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[6]姚凯,赵民,裴新生,王新哲,贾晓韡.跨行政区协调发展规划编制的实践与思考——以新疆“奎-独-乌”地区规划为例[J].城市规划学刊,2017(01):48-55.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[7]刘卫东,陆大道.新时期我国区域空间规划的方法论探讨——以“西部开发重点区域规划前期研究”为例[J].地理学报,2005(06):16-24.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[8]陶希东.中国跨界都市圈规划的体制重建与政策创新[J].城市规划,2008(08):36-43.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[9]李建平.基于战略与行动相结合的区域空间规划实践——以珠三角全域空间规划为例[J].城市发展研究,2017,24(11):8-14.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">[10]王凯.京津冀空间协同发展规划的创新思维[J]. 城市规划学刊, 2016(2): 50-59.</span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;text-align: left;"><span style="font-size: 16px;">[11]张兵.京津冀协同发展与国家空间治理的战略性思考[J]. 城市规划学刊, 2016(4): 15-21.</span><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;"> </span><img class="" data-backh="328" data-backw="574" data-before-oversubscription-url="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmI9Ie2NSWMDABWE0OlzgTSsoIA5UhmzJGEjM3K1Crc6Ttp5pE86U4DDrQFsJo3pY24mEVAdgzZuQcA/640?wx_fmt=png" data-ratio="0.571875" data-type="png" data-w="640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmI9Ie2NSWMDABWE0OlzgTSsoIA5UhmzJGEjM3K1Crc6Ttp5pE86U4DDrQFsJo3pY24mEVAdgzZuQcA/640?wx_fmt=png" style="font-size: 16px;line-height: 1.6;letter-spacing: 0.544px;orphans: 2;color: rgb(0, 0, 0);background-color: rgb(255, 255, 255);font-family: 微软雅黑;text-indent: 2em;widows: 1;text-align: center;width: 100%;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;visibility: visible !important;height: auto;"  /></section>
                <br />