本刊“学术动态(Planning Reviews)”栏目,推介国内外学术书籍和文献报告、关注国际研究动态和前沿热点、分享规划案例研究。本期“城市规划管理与政策”专栏,向大家介绍奥地利的空间规划管理与政策。
(专栏编辑:赵蔚,同济大学建筑与城市规划学院讲师)
奥地利空间规划
来源:GRUBER M, KANONIER A, POHNWEIDINGER S, et al. ?REK, spatial planning in Austria with references to spatial development and regional policy [R], www.oerok.gv.at
空间规划在欧盟作为一项重要的规划指引,并不是欧盟一项明确的共同政策。欧盟各国之间于2007年首次提出了“领土议程2020”,从领土维度在各级政府不同的政策领域整合融入,虽然在本质上无约束力,但它代表了欧盟在长期战略意义上的空间和区域发展原则,成为欧洲和国家区域战略方法的指导框架。奥地利的空间发展概念借鉴了该议程的主题,在城市政策层面建立了城市区域合作平台,为合作性的城市政策制定了基本原则。
在欧洲领土合作和宏观区域战略背景下,由于奥地利在中欧的中心位置,跨国和更广泛的空间视角的发展变得越来越重要,因此奥地利积极参与欧洲领土合作(ETC) 计划。随着2007年欧盟凝聚政策的改革以及“领土凝聚力”作为第三个凝聚政策目标,欧洲领土合作在内容和资金方面得到了提升更新,三种类型的项目得以实施:跨境合作,跨国合作,以及整个欧盟领土内区域合作。在进一步的空间与地区相关欧盟政策领域,跨欧洲网络(TEN) 支持统一市场的实施和发展以及欧盟经济和社会凝聚力的提高,“跨欧洲运输网络指南”(TEN-V) 中规定的运输网络优先事项为在欧盟内建立和扩展具有国际意义的运输基础设施提供了指导,其中奥地利位于该网络的三条确定的核心走廊中。
奥地利空间规划法参考了欧盟立法,立法和执行职权在联邦和各州的分配各有不同。空间规划不是自治的行政事务,而是一系列具有特定权限范围的规划权力,用于联邦一级和一般国家边境省区市的部门规划。由于联邦层面缺乏集中的空间规划能力,空间规划的一般职能属于各州,由各州负责立法和执行。在立法和执行中分配给联邦政府的许多事项可被视为其在功能空间规划意义上的部门规划能力(如水法、林业法、铁路法、联邦道路法、航空法、历史古迹保护法),各州拥有部门规划权(如建筑法、自然保护法、住房补贴法、土地转让法)。城市的地方空间规划职能与各州的执行职能相互分离,市政当局是负责地方空间规划的中央机构,宪法保障该职能,同时受到各州监督,必须遵守联邦政府颁布的法律法令。
类似于联邦权限分配所定义的三个级别(联邦政府、州、市),空间规划通常也有三个规划层级,其中联邦政府负责部门规划,而州负责部门规划和区域空间规划,市政当局负责当地的空间规划。不同规划级别之间的关系通常是分层的。区域空间规划确定了区域层面的空间发展目标和措施,界定区域一级的利益衡量标准,其对地方空间规划政府具有约束力,地方空间规划必须明确标明联邦政府和州政府的区域空间规划。
奥地利空间发展和规划的重要相关机构是奥地利空间规划会议(?ROK),其成立于1971 年,是联邦政、州和市政府的常设机构,其主要任务是协调当局和各个规划机构之间空间相关性的规划和措施合作。
1.规划程序:空间规划越来越“去标准化”,程序的类型和形式多样性正在增加,非正式程序的扁平化、灵活性、和非正规性等方面正在取得进展。空间规划法为各州的区域和地方空间规划定义了不同的程序规定:
区域空间规划中规划文书的编制和修订受制于大致统一的程序规则,侧重于信息义务、提交报表以及战略环境评估的,市政当局必须提供四至八周的审查。区域空间规划草案必须发送给参与机构和公共当局以征求他们的意见。公众参与在区域规划层面有限,法规采用的规划方案作为信息提供给公众以提交意见陈述,以供有关市政当局检查。
地方空间规划程序更加重要,可明确分为正式与非正式两类,其中正式的编制分区规划或其修订的规划程序,与地方发展概念和发展计划的程序步骤是相似的,主要包括:公众参与、草案信息公布确保听证权、提交书面意见和提议修改的审查、项目筛选和战略环境评估以及颁布批准的分区规划;非正式规划进程正在日益成为主权正式规划的领域补充,规划不再是单方决定,而是采取多方协调的合作规划和动态规划形式。
2.修改程序:对更具前瞻性和灵活性的当地空间规划的更改,通常基于应对不断变化的总体情况、错误评估或新发展目标。在审查分区规划修正案时规定了若干审计步骤,通常首先检查修订的一般要求及原因,回顾基础研究以及利益考虑的合法性。大多数修订条款区分了修改当地空间规划的义务和授权,其中修改义务属于法规部门,当由于创建或修订区域空间规划、当地发展概念、联邦或土地法律或法规相矛盾时可修改空间规划;修改授权给予市政当局,只允许在有限的范围内对当地空间规划进行修订。当涉及重新分区,尤其是将建设用地重新划分为允许较少或未开发的区域,必须解释其原因、考虑有关业主的利益,并规定财务赔偿;根据法规制定予以采用的地方空间规划并非一蹴而就,市政当局一般有义务定期审查和进一步发展其发展概念和分区规划;在颁布或修订地方空间规划,特别是分区规划之前,市规划当局可以为某些地区确定限时暂停开发规定,在此期间,只有项目符合规划的总体目标时,才允许批准建筑活动。
3.监管程序:公民在监管规划框架内对规划决策的法律监督性奥地利行政法的重要组成部分,相关方(如财产所有者、开发商、邻居等)可通过监管审查程序、依职权审查、个人请愿、监察员委员会等形式监督空间规划的执行。
奥地利空间发展概念(?REK) 于2011年作为整体空间规划的战略工具而创建,定义了三项空间目标(紧凑型城市、高性能轴、多样化区域)和八项行动原则(可持续空间发展、共同利益导向、连贯规划、参与式规划、各级合作)。随着逐年实施,已完成和仍在进行的的?REK合作伙伴关系的主题领域在过去几年中清楚地揭示了奥地利空间规划面临的主要挑战,从2014年的基础设施、区域治理、住房供应到2017年和目前的城市合作平台的构建、土地使用管理政策、综合空间规划等。
基于对改变空间结构的影响因素的展开分析以及对可能的未来发展的展望,?REK2011得出以下结论:
(1) 在全球竞争环境中区域的加速整合与日益增长的相互依赖和更大的区域竞争正在鼓励功能专业化和区域差异;
(2) 集聚区和中心区域的人口不断增长以及人口基本服务的所有功能(住房、交通、公用事业和废物处理、娱乐休憩) 越来越多地使用空间导致可用土地稀缺。现在比以往更有必要进行有序的居民点开发;
(3) 在公共和私人产品和服务(公共交通、零售、社会基础设施) 的供应方面,人口变化(种族多样性、老龄化社会) 对城市和农村地区构成巨大挑战;
(4) 不断增加的能源消耗和不断增加的交通量以及新形式的能源生产和使用的不平等正在威胁可持续性目标和提高对进口能源的依赖;
(5) 气候变化影响着许多不同领域的长期土地利用和空间发展潜力(例如供水、自然灾害、能源需求、农业和林业生产、旅游业)。
(6) 由于经济原因导致的运输和安置用地增加,以及过度使用自然资源和耕种土地,导致生物多样性丧失,影响在一些地区的耕地景观的一致性。
?REK2011阐述了应对这些挑战的三个基本立场。
(1) 竞争力:未来还需要加强奥地利地区在国家和欧洲中的竞争力,以保持经济平稳运行。
(2) 团结:奥地利是一个社会福利国家。奥地利作为一个有吸引力的商业地区的质量部分基于社会和平、安全和社会凝聚力。进入教育机构和预先学习、医疗保健和护理机构、文化场所以及政治参与是确保这一高标准的条件。
(3) 可持续性:?REK2011宣布致力于可持续发展原则,并鼓励采取可持续发展和支持环境管理的居民点和土地使用措施。其目的是最大限度地减少额外的能源和资源消耗(包括使用未开发的空间),另一方面最大限度地减少额外的材料周期。尽可能多的行动方案将为后代保持开放。
?REK2011的主题已经在?REK合作伙伴关系的框架内实施。这些合作伙伴包括参与主题的?ROK成员以及专门从事某些领域的其他机构。目的是通过在?REK 合作伙伴关系中的合作实施?REK2011 行动计划。最终确定的?REK合作伙伴关系以及正在进行的合作伙伴关系的主题领域在过去几年中清楚地揭示了奥地利空间规划面临的主要挑战。
(供稿:管毅,同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生)
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