蔡玉梅介绍了国家级空间规划的研究和编制思路。1949年建国以来,由于部门分割的行政体系,国家的空间规划由各个部门的规划构成,是一个松散的体系,规划机构改革后,把空间规划合并成一个体系。定义和理解国土空间规划,要充分考虑国情,各个国家的内涵差别很大。东亚国家或地区侧重国土资源的开发保护利用,欧洲国家侧重各个部门之间在空间上的协调。空间规划所属的管理部门不同,规划承担的职责与内容也不一样。日本、韩国的规划管理部门综合了国土、交通、基础设施、水资源各个方面,是大部制,其空间规划是部门规划,涵盖的内容也很丰富,而北欧的空间规划局基本在环境部,侧重于环境保护。我们国家空间规划的管理在自然资源部,因此天然地多了一层自然资源保护的本底。
作为一个新兴的规划,空间规划面临的重要问题是处理与发展规划的关系。从国际经验来看,工业化阶段的规划以资源开发和经济发展为主,而在后工业化阶段以环境保护和品质提升为主。例如法国在二战后初期也做五年规划,进行现代化建设,1998年以后发展规划取消,之后开始做空间规划,现在全国层面空间规划也取消了,只是在民生方面对大的公共服务设施的建设有一个政策导向。
从内容上来看,各个国家的空间规划分为两种类型。一类是东亚模式,以日本为代表,其空间规划主要研究空间格局。另一类是欧洲模式,以德国为例,德国是联邦制,联邦的实权比较小,空间规划基本上是一个理念、一个战略,包括竞争力、公共服务、环境、能源等。我们国家的空间规划更偏向于东亚模式,重在空间格局的构建。
中国的国土空间格局构建要首先考虑两大趋势,一是全球开放的大背景,二是空间品质。空间品质包括网络可达、数字设施、区域均衡、气候能源、软空间等。在地理单元上,要根据不同的政策匹配省、市、县或者乡镇等不同的空间尺度。在空间结构上,有五大要素,外在形态上包括点、线、面,内在属性上包括体量、性质,体量指人口密度、开发强度等,性质指开发主导功能等。最后,要在传导落实和政策设计上做出相应安排。结合原有的土地利用规划、城市规划和主体功能区规划,在主体功能区三张图的基础上,综合考虑开发保护全域全要素的格局,通过点线面的结构,形成开发保护利用的一张图,实现中国美丽的一张蓝图。