导读
10月20日下午,2019年会专题会议17“空间活力与治理”在重庆市国际博览中心学术会议厅3举行。与会嘉宾作精彩报告。
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10月20日下午学会城乡治理与政策研究学委会在学术报告厅3举办了“空间活力与治理”专场会议,本次会议由南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授主持,江苏省城镇化和城乡规划研究中心丁志刚主任和上海市城市规划设计院研究中心石崧主任作为特邀嘉宾做主题报告,并由11位年会论文宣读者介绍自己的相关研究和经验。
主持人:张京祥
学会常务理事、城乡治理与政策研究学委会主任委员,南京大学建筑与城市规划学院教授
丁志刚
江苏省城镇化和城乡规划研究中心副主任、教授级高工
丁志刚副主任做了《宜居街区规划与设计——基于江苏省建设实践的思考》的专题报告,他首先介绍了江苏省宜居街区建设试点项目——南京市鼓楼区天津新村宜居街区设计。他指出宜居街区的打造坚持设计引领,立足城市既有建成环境持续更新改造和品质提升,开展了系统集成提升宜居性的有益尝试,探索建立“街区认知—街区体检评估—实施项目生成—方案设计和选择—实施精益建造以及全过程共同缔造”的规划设计和建设模式,努力实现宜居家园建设成果可观可感,切实增强街区居民的安全感、获得感和幸福感,为美丽宜居城市建设和老旧小区改造积极探索可复制、可推广的建设经验与模式。在国际社区规划发展比较研究的基础上,他进一步提出可以利用物质空间环境更新改善有效促进和激发社区发展,提升社区治理乃至城市治理的能力和水平,树立以人民为中心的价值立场——依靠居民、共享成果;回归科学理性的价值导向——克服资本逻辑与增长主义、建立多元互动共治的体制;社会公平正义的价值目标——引导社会发展的价值取向、控制利益博弈恶化与利益的分化。
石 崧
学会城乡治理与政策研究学委会委员,上海市城市规划设计研究院主任、教授级高工
石崧主任做了《城市治理视角下的规划公众参与效应思考》,他结合自身城市规划编制工作,从治理的视角来探讨公众参与。首先将‘人居三’提出的9个城市发展新范式总结,分为社会包容性、生态本底性、结构网络化和政策治理化,正对应以人民为中心、生态文明、区域协同发展和治理体系建设的国家战略。其次他谈到了国家空间规划中治理体系的建设中的多方博弈,政府、规划和公众参与三维主体通过优化编制过程的合法和合理性,从而更好地形成共识,减少分歧和需求错配。接着,他分别举了总规和控规两个例子:第一个是上海2035中,坚持“开门做规划”,建立全社会广泛参与的工作组织机制。1万+有效问卷了解市民认为应优先改善的的主要问题,在线发布公众版纲要内容24小时即获得10万+阅读,100万+人次点击“上海发布”总规草案公示。第二是《黄浦江两岸地区公共空间建设三年行动计划(2015—2017 年)》中,开门规划、众创众规是贯通工作的基本原则,全过程的公众参与、全方位的广泛宣传、全龄段的问卷调查、全维度的深度互动,全视角的设计竞赛、全领域的顾问团队,以突出“以人为本”,强调开放空间和公共功能,注入公共艺术与文化内涵, 将黄浦江打造为属于全体百姓的公共空间,健身、旅游、休闲的生活岸线,具有魅力的市民舞台与城市客厅。最后,他强调不忘初心,规划公众参与的要义在于有利于规划的实施推进。从规划编制而言,公众参与、部门协作、专家领衔,都应当服务于这个“初心”。
随后11位学术报告汇报人相继做了精彩的报告。
黄军林
华中科技大学建筑与城市规划学院
黄军林的报告题目是《兼具“技术”与“政策”的治理型规划探索》,他从供给的演化和市场的演化两条线分享了关于治理型规划的一些想法。他从计划线和市场线两条逻辑主脉络出发,分析了两条线的困境和“第三部门”引入后构建的规划治理。其中,计划线的困境主要体现在计划经济时期,受传统福利主义影响,政府通过垄断地位及层级的规划“刚性”控制向社会提供标准化、统一化的社区级公共服务设施,然而,在日益分化的社会结构中,利益、职业、文化各不相同的多元社群对公共服务设施的需求趋向多样化,由此,在政府难以及时有效地回应民众多样化需求的情况下,就会产生信任危机与质疑。市场线的困境为市场经济中,通过“价格杠杆”调节供给与需求之间的平衡,然而市场在防止垄断、公共服务设施的供给与纠正负外部性方面存在局限或失效现象。面对市场失灵与政府失灵的双重困境,人们将眼光转向市场与政府之外发现“第三部门”,既有助于改善政府管理,又有利于纠正市场缺陷,以构建多元治理主体之间的协商、互动与参与机制为特征的“治理”时代。如何厘清政府、社会、市场乃至个人之间的边界?如何以有效机制引导多元供给,形成社区级公共服务设施的“供给侧路径创新”?是探索治理型规划不可规避的难题。作者引入新制度经济学的产权理论,提出两条治理实现途径,第一是归置产权硬性过程中的交易成本,“激励”私人资本主动进入公共服务设施供给市场;第二是如何提升私人资本在产权运行过程中的运行收益。
付诗韵
华南理工大学建筑学院
付诗韵的报告题目是《广州大学城保留村社会空间演进研究》,她从四个部分来阐述论文框架,首先是关于本文涉及的相关概念和理论的研究背景,城中村是我国快速城镇进程中出现的一种特殊产物,其社会空间的演进是由市场转型和制度惯性决定的。对于城中村而言,制度的二元性,即城乡二元行政管理体制,使之成为低收入群体的聚居区。在此基础上发展起非正规经济。由于在社会福利、住房等方面均存在二元性,所以城中村的居民和市民居民是存在隔离分异的。失地农民成为了一种有效的补充,推动城中村空间的转型。随后作者通过广州大学城开发建设过程中非正规经济的演化历程为研究对象,介绍了大学城建设前期和后期过程和逻辑。
邓若璇
华蓝设计(集团)有限公司
邓若璇的报告题目是《多元利益主体诉求下村庄规划运行机制探究》,探讨乡村振兴背景下如何在多元利息的共同规划下推动整个村庄规划进程。作者通过村民、政府以及企业三级利益主体的视角回顾了近年来我国乡村建设的历程,归纳出单一利益主题参与的规划中容易造成利益失衡问题,而在政府+企业主导开发的模式之下,由于缺乏村民的参与,因此在一些设施配套以及建设中无法经常会脱离村民的实际需求,在政府+村民的模式之下,由于更多是关注村庄的基础设施建设以及人居环境建设方面,他们对于村庄后续发展关注度不足,造成后续发展乏力的问题,厘清了三方利益在乡村建设过程中的诉求和博弈,由此提出规划师的职能定位和任务重点,随后以广西那宫屯村的开发过程为实证进行论述。
楚 晗
广东工业大学建筑与城市规划学院
楚晗的报告题目是《国外城市规划理论基础及演变研究》,作者通过文献计量法,以近年来规划的科技论文作为研究对象,采用数学与统计学方法来描述、评价和预测规划学科的关注点现状与发展趋势,通过聚类发现国外主要关注于五个主题:讨论空间、权力与正义;思想、文化或者宗教;新自由主义,非正规与城市发展;伦理交往和规划实践;协作式规划、理性与情感,随后指出我国规划理论缺乏较强的系统性与综合性的研究,国外理论的中国化存在理论与实践的脱节等问题。
兰 菁
南京大学建筑与城市规划学院
兰菁的报告主题是《重庆地票实践的时空格局和制度演变研究》,作者指出重庆地票制度推动了农村闲置建设用地以“票据化”形式进入市场,是迄今仍在推行且实施效果较为良好的一种城乡建设用地增减挂钩模式。在梳理2008—2017年重庆地票交易数据的基础上,分析地票交易的时空格局特征,发现早期地票流出主要集中在渝东北生态涵养发展区,近几年开始向城市发展新区扩张,主城区较少有地票流出。结合相关政策将重庆地票十年实践划分为初期形成、制度成长及稳定发展三个阶段,从主体关系、要素流转及利益分配三方面对地票交易制度的演变进行探讨,得出远郊农民主体地位不断提升、复垦机制及分配制度逐渐完善、地票的市场性日益增强的结论,并提出未来地票实践应围绕以人为核心进一步开展。最后通过重庆地票制度对城乡建设用地增减挂钩政策进行思辨。
李 璋
李璋的报告题目是《多元利益视角下的土地增减挂钩政策转移研究》,立足于土地增减挂钩制度,首先介绍文章的总体框架逻辑,研究对象是城乡增减挂钩制度机制解读。土地增减挂钩是在刚性控制用地指标的大背景下,不突破刚性框架的局部的弹性应对手段。作者提出城乡建设用地增减挂钩政策本质上是一种区域统筹的空间手段——对不同区位土地的使用性质进行置换,提升土地生产效率以实现区域内土地产出效益的整体最优。合理分配就成为制度优化的关键。作者选取其中具有典型意义的重庆地票模式和江苏万顷粮田进行案例分析,通过利益分配机制和利益主体的博弈,判断并总结出两种模式,在“地票”模式与“万顷良田”模式中,增值利益在政府、乡村、城市这三方利益主体之间的分配均经历了单纯的资本收益、土地增值收益以及未来的发展收益三个层次。地票模式考虑到了未来土地的收入分配,更具有弹性。而万顷粮田通过简化流程,政策运行模糊,可人为操作的部分更多。最后,作者提出相应的优化建议。首先明确农村主体地位,指标挂钩建立健全农村的表达机制,利益分配机制,权益保障机制,保证复垦的农村受到最大公平。第二是健全指标挂钩交易机制。第三是建立公众参与的监督机制。其利益分配以公平效力为原则,保障政策实施的各环节的公开透明。
江佳遥
杭州市城市规划设计研究院
江佳遥的报告题目是《府际关系视角下城市空间规划治理能力提升策略探索—杭州城西科创大走廊空间规划管理研究》,主要介绍了如何探索大走廊地区的规划实践,怎么样从蓝图式的规划到治理式。作者从管用、适用、好用三个角度来审视一套规划要解决当前的问题的逻辑。制订了一个面向空间治理的顶层设计,在这样的设计的基础上是从管理者视角、执行者、以及使用者视角建立一个闭环。并且由此探讨了三条渐进路径:一是立足现状完善机制,理顺关系、明晰权责,强化市规划局统一规划的职能,区级层面增设对口机构,强化大走廊办对法定规划编审的把控,重点基础实施主体考核。二是优先突破优化体制。设立分局、统一规划:成立大走廊管委会,设规划分局统一规划、分别实施,统筹“多规合一”工作。最后构建起一个通过信息化手段构建多规融合的平台,统一体制机制:全面管理全域空间,统一行使经济、社会行政管理职能。第三条路径更多是从规划编审人员的视角,怎么样制订一个法定规划的传导体系。纵向精准传导、横向紧密联动。让“控规评估与优化研究”发挥“承上启下”的作用,作为空间规划主干体系的补充和延伸,创新大走廊地区的法定规划传导体系。落实“1个引领、4个管控”,并形成一套“单元指引手册”。
孙忆凯
苏州规划设计研究院股份有限公司
孙忆凯的报告题目是《城市治理中“伪共享产品”引起的公地悲剧探析—以共享单车为例》,作者通过经济学排他性和竞争性对“伪共享产品”进行界定,以此提出在当前的投放环境下,当市场上存在多个单车公司的时候,由于市场是非合作博弈,所以各个单车公司的实时信息是不对称的,他们都只考虑了本公司的效用压迫,而没有考虑其它公司的效用压迫。每个公司都认为这样可以最大化实现自己的效益,在这样的情况下最大投放量就远远大于了合理量,最终造成了工地悲剧。由此,他提出了资源的私有化确权,政府引导调控的建议,包括减少投机行为,构建一个基于大数据与区域竞价空间调控平台等策略。
汪 淳
北京清华同衡规划设计研究院有限公司
汪淳的报告题目是《面向实施管理的市县级国土空间总体规划传导机制研究》,作者认为面对全新的国土空间总体规划未来需要侧重两个方面,首先应是吸收发展土地利用规划“逐级深化、分解下达”的管控体系,一张蓝图+用途转变规则的技术方法。其次是进一步在原城市总规对城市建设用地精细化管理的基础上,探索全域建设用地与非建设用地一体的“主导功能区管制”。作者认为建立规划逐级传导体系:落实国家空间规划体系要求,“纵向到底,横向到边”。一方面落实上位,包括国家和省级的要求和指标,另一方面发挥向下传导的中坚力量,对具体的地块的功能进行传导。第二在市县级层面明确与专项规划横向衔接的技术内容要求,发挥对专项规划的约束作用。随后,作者介绍了三类分区及其传导机制,第一类是生态保护红线区域,第二类是重点地区,构建点、线、面结构的全域田园地区空间布局体系,第三类是落实田园功能管控的要求,来实现居民增长和居民保护相结合。
李舒梦
李舒梦的报告主题是《以人为本的城市规划与“低收入劳动力”》,作者回顾改革开放以来大城市对于外来人口控制政策的变化,从人口控制的原因分析和论证,歧视性的人口控制政策不仅无效且不公正,重新认识低收入外来务工人员的价值,进一步加深城市规划对于“以人为本”价值观的认识。通过对人口迁移政策演化的分析,提出了城市人口控制的经济、政治和思想原因,随后反思低收入外来务工人员的价值,包括与高技术人群的互补关系,降低城市产业发展的成本,缓解本地老龄化问题,由此提出提供安全的住房,均等化的定制化的公共服务,创造经营性空间等策略以促进发展以人为本的新型城镇化。
白 硕
白硕的报告主题是《土地开发中利益博弈与空间治理模式演变分析——以欠发达地区兰州市为例》,作者基于兰州市雁滩土地征收后十余年发展过程,运用博弈论定性梳理、分析、总结其空间治理模式及演变过程,尝试发现具有西部特色的城市空间治理模式,以期分析城市“新城市化地区”的空间治理的模式及其动力机制,增加中国欠发达地区城市的“西部经验”,并且通过对空间治理的现状进行实证分析,揭示土地开发前后原有居民的现实状况,从而对完善遵循市场规律和推进“以人为本”的空间治理模式提供给实证支撑。本文通过对兰州城市开发和治理过程的回顾提出空间治理发展是在政府主导和市场主导之间寻找平衡,并且将东西部城市治理进行比较分析提出相应的结论。
之后,现场参与者对主题报告嘉宾和论文宣读者进行了提问与互动。
有提问者向石崧老师提出,公众参与中如何把握好规划师的定位?
石崧老师回答说,在前期工作中规划师要搭平台,但不仅仅是搭平台,怎么把这些意见变成可以操作的渠道途径和手段,也是非常重要的。在中期,我们是落地的蓝图的绘制者的角色,而到实施完了之后还变成一个评估者,再来审视反思这个过程,我们要不断调整自己的定位,这是我的体会。
还有同学提问:在城市空间治理方面有一种管控方面叫容积率奖励机制,具体实施的案例很少,石老师在这方面你有什么看法?
石崧老师回答:目前没有实施过,但上海在研究容积率的转移。在东京有非常明确的容积率转移的设计,我个人是觉得容积率转移的政策,有助于把很多市场的力量、资金能够转换为我们对于城市特定地区的保护开发和再利用的财政性的转移。
也有在场聆听者向学术汇报者提问:刚才听了最后一位同学的论文有两个问题,第一,你怎么会想到做兰州跟踪了十几年的研究,契机是什么?第二、规划师所在的框图在第一个阶段是有颜色的,到第二个阶段就灰了,面对这样的困境,你觉得我们设计师中间可以起什么样的作用?
白硕同学回答:首先为什么会选择兰州呢,我本科是兰州大学,所以我在那边生活了四年,对这个地方比较熟悉。第二个问题是,在现在这样一个困境当中规划设计人员如何发挥作用?随着时间的不断演变,利益主体参与得越来越多,不仅包括原有的住民,也包括了迁入居民,规划设计人员起到的重要作用就是协调好多方的矛盾,为政府或者是企业为原有的住民提供一个达到各方满意的方案。
最后主持人张京祥老师做了简要的总结,与嘉宾和11位报告者共同拍照留念。
供稿单位:学会城乡治理与政策研究学术委员会
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