2019年10月21日,由中国城市规划学会主办,上海市城市规划设计研究院和上海市城市规划学会联合承办的2019年中国城市规划年会学术对话二十一“郊野单元与国土综合整治”在重庆国际博览中心举行。中国城市规划学会常务理事、总体规划学委会副主任委员、同济大学唐子来教授主持论坛。中国城市规划学会常务理事、标准化工作委员会委员、上海市城市规划设计研究院副院长金忠民担任学术召集人。
我们将持续推送论坛上8位嘉宾的主题发言和交流内容。
梅耀林
中国城市规划学会理事、乡村规划与建设学委会委员,江苏省城市规划设计研究院院长、教授级高工
(1)传统土地整治
土地利用规划角度:整合土地资源。通过对农用地、低效建设用地和未利用地进行整理,增加耕地的数量、提升耕地保护的质量、增加建设用地的流量。整治对象侧重于土地,以保障耕地、扩大开发利用土地资源为目的。
城乡规划角度:优化土地利用结构。村庄规划中融合了土地整治理念,是以空间为对象、以村庄建设为目的。
传统土地整治关注的是绿颜色之外的用地,以开发利用为主导,生态保护不到位。整治对象单一,土规以数量和流量为目的,城规以建设空间为目的,二者都缺乏更为系统性的考虑。规划编制完成后规划实施保障措施不足。
(2)新体系下国土综合整治的多元内涵
新时期国土空间规划从制度层面实现了“多规融合”,而国土综合整治的提出破解了传统土地整治的问题,呈现出重协同、重统筹、重管控的新特点。
新体系下国土综合整治关注的视野更加全面综合,将田、水、路、林、村、城、矿山、海洋等各类国土空间资源作为“生命共同体”去构建,针对国土空间利用中存在的各类问题和规划预期目标,提出解决问题、完成目标的途径。
(1)实用性村庄规划
作为国土空间规划体系末梢,其实用性体现在有效接收自上而下的管控要求。
作为关注发展需求、解决实际问题的规划,其实用性应体现在便于操作实施。
(2)国土综合整治是村庄规划实用性的集中体现
国土综合整治作为实用性工具,统筹安排村庄各类空间。首先它是协调工具,协调自上而下和自下而上的空间诉求;其次它是技术工具,综合了传统规划中的技术方法,既关注国土空间整治的过程,又关注整治的结果,保障了空间实施的路径和实施效果;最后它是政策工具,国土综合整治的最终目的是形成一套长效的管控机制,对各类保护和建设空间形成差异化管控规则。
(1)与时俱进的镇村布局规划
镇村布局规划切实指导各阶段村庄建设。江苏省的村庄发展有其特定的发展规律和发展阶段,各个阶段的村庄规划都有相应的镇村布局规划为指导,倡导分类规划、分区引导。2005年版以乡村拆并为主,2014年版更加关注特色,2019年版则提出更多综合性的要求。
规划内容顺应农村发展形势持续优化调整。就村庄分类来说,2014年版村庄分类是重点村、一般村和特色村,后根据要求把重点村、一般村和特色村与部文件确定的五大类进行衔接,也与管控的模式相吻合。
(2)实用导向的村庄规划
关注阶段性村庄发展诉求的转变。在镇村布局规划指导下,江苏省村庄规划关注点也在转变,是与乡村发展规律相适应的。从2012年关注村庄环境整治,到2014年关注村庄物质条件提升,再到关注村庄全面综合发展。
通过村庄建设解决城乡发展不平衡的问题。以此为目标,江苏村庄规划经历了3个阶段:1.0阶段是做村庄环境整治;2.0阶段是美丽乡村建设,涉及到旅游发展以周边地区作为支撑;3.0阶段是特色田园乡村建设,既包括村庄,也包括田园。
(3)4.0阶段探索:国土综合整治理念下的村庄规划
村庄规划责任转变。现阶段村庄发展诉求产生了新的变化,转变为向往美好生活的需求,如何在生态文明新时代实现乡村全面振兴成为新的命题。村庄规划开始进入4.0阶段,这个阶段需要着力解决村庄发展不充分的问题。这些问题主要是由于传统村庄规划缺乏空间统筹规划管理所导致的。因此,为适应新的国土空间规划改革,我们也在积极探索国土综合整治理念下的村庄规划编制方法。
规划路径探索。我们目前在南通初步试点,针对“市—县—镇—村庄”不同层级开展了一系列国土空间规划。总体而言,主要着力点侧重于两个方面:一方面是体系层面的落实,构建以国土综合整治为核心内容的传导体系;另一方面是村庄层面的反馈,要将村庄国土综合整治纳入区域开发保护一盘棋。基于这两方面,从土地整治和三线管控等方面初步探索了各规划层级之间的衔接方案。
江苏省城市规划设计研究院在南通开展的国土空间规划体系化布局试点
一是土地整治怎么做?探索多途径村庄土地整理方式。
首先要有精细化的土地调查作为基础;另外要补短板,尤其要针对村庄最关心的三块地(承包地、宅基地、集体经营性建设用地)开展更加深入精细化的调查,包括土地确权登记情况、实际利用情况等等,从而查清农村土地中存在的现实诉求和问题。在落实上位要求的基本农田和生态红线保护任务前提下,针对保障村庄发展的建设用地探索“深挖潜、强盘活、综合用”的土地整理途径。
我们不能只要求村庄土地整治为城市发展指标做贡献,还要本着尽量保障村庄发展权益的原则开展村庄土地整治,至少对于重点和特色村,可以从区域一盘棋的角度适当保障其有一定指标用于发展的权益,其中的技术路径和政策方法也是我院村庄规划试点编制重点研究的内容之一。
二是国土空间怎么控?探索分类分级的国土空间管控方式。
将空间分类与“三调”地类无缝对接,建立分类分级的管控体系。
分类管控,即针对农业空间细分为永久基本农田和一般农业空间,针对生态空间细分为生态保护红线和一般生态空间,针对建设空间充分对接镇村布局规划确定的村庄分类,基于不同类型村庄的控制要求和建设需求进行差异化管控。
分级管控,即将管控规则分为严格禁止、严格控制、控制、允许、鼓励五级,根据管控类型分别制定不同级别的管控规则,从而细化对村庄的可为和不可为的行为引导。
三是村庄规划怎么实施?采取“图则化管控+项目化管理”的做法。
按照类似于控制性详细规划来制定实用性村庄的管控规则。与控规不同的地方是通过加入项目表落实近期需要实施的项目,明确投资估算和实施主体。对于村庄而言,近期比2035来得更有意义。
(本文根据2019年10月21日“2019年中国城市规划年会学术对话二十一‘郊野单元与国土综合整治’”嘉宾报告录音整理而成,图片摘自报告PPT。图文已经报告人审阅。)