2019年10月21日,由中国城市规划学会主办,上海市城市规划设计研究院和上海市城市规划学会联合承办的2019年中国城市规划年会学术对话二十一“郊野单元与国土综合整治”在重庆国际博览中心举行。中国城市规划学会常务理事、总体规划学委会副主任委员、同济大学唐子来教授主持论坛。中国城市规划学会常务理事、标准化工作委员会委员、上海市城市规划设计研究院副院长金忠民担任学术召集人。
我们将持续推送论坛上8位嘉宾的主题发言和交流内容。
林 坚
中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任委员,北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授
在当前时代背景下,郊野单元规划是高度城市化地区国土综合整治的重要推手。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提到,可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。因此,探讨郊野单元规划具有重要的现实意义。
(1)国土整治
我国早期施行宽口径的国土综合整治,国土整治规划相当于国土规划。1981年《国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知》提出:“国土整治包括考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作”。
《现代地理学辞典》将其定义为:国土整治是“对国土资源的开发、利用、治理、保护以及为此目的而进行的国土规划、立法和管理”。
吴传钧院士则认为,国土整治主要内容包括国土的开发、利用、治理和保护等基本环节。其中,开发和利用是国土开发整治的中心环节,治理和保护则是确保国土资源能被长期持续利用的必要步骤。
1986年《土地管理法》第十七条:各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。
1990年《城市规划法》提出:城市总体规划与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。
2017年,国家颁布《全国国土规划纲要(2016—2030年)》,提出提质与修复并重的国土综合整治,并且明确其内容是国土规划的一部分,如在全国范围内形成“四区一带”国土综合整治格局。
(2)土地整治
土地整治是国土整治的重要组成部分及实践基础,涉及对土地进行开发、利用、改良、治理和保护等相关活动。《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号)第二十八条:国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门应当会同有关部门,依据土地利用总体规划和土地整治规划,对田、水、路、林、村进行综合治理,对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用,对城乡低效利用土地进行再开发,提高土地利用效率和效益,促进土地节约集约利用。
追溯历史,我们可以看到土地整治经历了以下阶段。
1986年我国第一部《土地管理法》诞生,界定了最初的土地整治——开发、复垦。
从20世纪90年代中期开始,土地整治不仅包括农田整理、土地开发、土地复垦,也有城乡建设用地整理以及田、水、路、林、村的土地综合治理活动。
根据1998年修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》要求,土地整理成为土地利用规划计划管理的重要内容,基本农田建设则是重要内容。这标志着我国土地整治从以开发未利用地为主逐步转向以整治现有农田、提高耕地质量和产能为主。
2008年至今,党的十七届三中全会要求“大规模实施土地整治”,随着全国“十二五”、“十三五”土地整治规划的编制实施,土地整治正式上升为国家战略部署。至此,土地整治已经拓展到全域范围,成为疏堵结合化解用地矛盾的主要手段。
(1)郊野单元
作为高度城市化地区,城和郊是相互融合的。除了关注“城”,更需要考虑城乡这块高密度地区中的“郊”是什么。
郊野地区是城市空间、生态空间、农业农村空间三者交织的特殊地带,是兼具城和乡形态的城乡结合部;既紧邻城市,受其功能辐射影响,又以保持自然生态、乡野风貌为主要特征。
上海市对郊野单元的定义,较上述狭义概念更为广泛,是指在集中建设区外的郊野地区实施规划和土地管理的基本地域单位,它是郊野地区统筹各项专项规划的基本网络。原则上以镇域为1个基本单元,对于镇域范围较大,整治内容、类型较为复杂的可适当划分为2—3个单元。这种做法更容易明确责任主体,及政府所需要承担的责任。
上海市青西郊野单元(郊野公园)特色村庄
图片来源:《上海郊野公园单元规划编制方法初探》
(2)郊野单元规划
郊野单元规划是以空间规划为引领,土地整治规划为平台、以城乡建设用地增减挂钩等政策为手段的网络化国土空间资源管理工具。主要特点:(1)在镇域、村域层面实现“多规合一”的规划,是覆盖乡村地区、实施全地类要素的土地用途管制特别是乡村建设规划许可的依据;(2)核心是围绕减量化政策,将土地整治规划、增减挂钩规划与城乡规划的内容相互结合,在规模和布局上实现一致,解决用地布局、任务分解和项目落实的问题。
上海郊野地区的规划体系及成果实施
图片来源:上海市郊野单元规划编制导则(2013)
在郊野单元规划初期,重点关注土地整治。2014版《上海市郊野单元规划编制导则(试行) 》中,主要内容包括建设用地整治、农用地整治、专业规划整合等,核心是农用地整治。此外,它也是详细规划编制的依据。
在郊野单元规划不断发展后,主要内容转变为乡镇层面统筹农村土地利用、空间布局的综合性实施规划。2016版《上海市新版郊野单元规划编制技术要求和成果规范》中,主要包括空间布局、底线管控、建设用地规划、农用地规划、生态用地规划和增减挂钩规划等。
《上海市新版郊野单元规划编制技术要求和成果规范》主要内容
现有郊野单元规划可按照地域特征、主导驱动因素、规划目标及内容、规划实施和主要政策配套进行划分,包括城乡统筹型、农业规模经营型、生态文明建设型3类。在未来,因其对郊野地区多种规划的统筹以及对国土综合整治多重目标的落实,将会产生更多的丰富类型。
它将通过“山水林田湖草”等多重生态资源对国土空间进行整治以改善生态空间,构筑国土生态安全屏障;通过“田水路林村镇”对土地进行整治以提升人类的生活生产条件,推动城乡融合发展;通过多规整合、底线管控和指标传导等规划政策手段落实国土空间用途管制要求。
未来的郊野单元规划是高度城市化地区国土综合整治的重要推手,聚焦合理利用国土资源,塑造区域“三生”格局,推动城乡融合发展,助力现代化目标实现,以服务国家顶层战略为导向,更注重全区域整治、全要素整治和全周期整治,更具备系统性、战略性与综合性,更关注时代诉求和现实需要,是未来统筹推进生态文明建设、乡村振兴、城乡融合、人与自然和谐发展的综合平台和重要抓手。
(本文根据2019年10月21日“2019年中国城市规划年会学术对话二十一‘郊野单元与国土综合整治’”嘉宾报告录音整理而成,图片摘自报告PPT。图文已经报告人审阅。)