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长期以来,我国城乡规划、土地利用规划和山水林田湖草相关规划接受横向与纵向两个纬度的行政管理。从横向来看,住建、国土、海洋、林业等多个部门,通过多种类型的法律法规和空间类规划实行要素管控;从纵向来看,国家、省、市、区县、乡镇多级部门,通过规划上报审批、任务督办落实等手段实施层级管理。由于同一空间要素的多层多头管理,造成横向规划内容打架和纵向编审重点不清这两个核心问题。
十九大以来,国家通过机构改革成立自然资源部,基本上解决了横向多头管理的问题。但各层级政府对于国土空间规划“报什么”、“批什么”尚未明确,各级国土空间规划的编制重点也就无据可依。本文以市县国土空间规划为研究对象,从事权划分的角度切入,通过深入研究多个空间类规划的分级编审内容,提出市县国土空间规划编制内容界定与传导机制建立的新思路,为建立国土空间规划体系提出有益建议。
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表1 空间类规划编审内容——目标指标管控一览表
作者整理自绘
表2 空间类规划编审内容——空间要素管控一览表
表3 空间类规划编审内容——图纸管控一览表
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针对空间类规划的分级编审内容特征总结,围绕目标指标、空间要素和规划图纸三个方面,加强横向同类型规划内容的合并精简,强化纵向各层级编制重点的界定划分,形成上报审批和地方适用两层次的规划编制内容,为国土空间规划分级审批、高效管理提供有益建议。
2.1 横向整合,以统筹保护思维建立规划要素管控体系
树立统筹保护思维,在合并精简编制内容的基础上,重点增加林业、矿产、土地整治、湿地等空间类规划的笔墨。一是统筹整合目标指标。建立以城乡建设和资源保护为重点的指标体系。确保每个空间类要素至少有1-2个代表性指标,约束和指导下一层级国土空间规划和专项规划编制;二是统筹整合空间管控内容,以三区三线构筑“一张图”,在陆海统筹、地上地下统筹方面提出分区管控要求;三是统筹整合规划图纸,涵盖国土空间格局、支撑体系、国土全域整治、山水林田湖草统筹保护等方面,确保空间类要素至少有一张以上布局图。
2.2 纵向界定,以事权匹配思维明确规划核心编制内容
按照各司其职、事权匹配、精简内容、强化传导的思路,在明确规划要素管控体系的基础上,清晰界定分级编制内容。部省一级重点关注市县国土空间规划的战略目标、空间格局、三区三线规模和布局、空间类要素的总量、海洋主体功能区区划、市辖区或中心城区用地布局、市域交通和大型基础设施总量与布局、民生设施人均指标等。市一级重点关注空间类要素布局、海洋“四区”分布、市辖区或中心城区内部各类基础设施总量与布局、民生设施布局,县级国土空间规划的编制内容和关注重点与市级相一致。
2.3 横纵融合,以编审统筹思维区分两层级规划成果
借鉴广东创建城乡规划管理体制改革试点省和《清远市城市总体规划(2015-2030年)》总体规划改革试点的经验,在横向整合与纵向界定的基础上,提炼市县国土空间规划核心内容形成上报审批版规划成果,内容包括文本、条文说明和能集中反映部省一级事权的少量规划图纸,为国土空间规划编制工作高效推进提供支撑。在此基础上,针对城市发展需要制定地方适用版国土空间规划,对市政府事权内的城市建设、旧城更新和山水林田湖草统筹保护等工作提出更为详尽的规划方案。
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为进一步建立完善国土空间规划的纵向管控体系,提高上级政府的审批效率,聚焦真正需要上级政府统筹协调的重点内容,推动基层简政放权,建议借鉴城市总体规划改革试点经验,以市县国土空间规划为重点,推动形成上报审批版和地方适用版规划两个层级的规划成果。通过战略目标的定性管控、指标数值的定量管控、空间要素的信息平台管控,助推国土空间的治理体系和治理能力现代化。
3.1 上报审批版规划
3.1.1 目标指标管控
树立统筹保护、全域管控思维,精简整合核心目标指标内容,形成山水林田湖草统筹管理的上报审批版目标指标内容。包括城市发展定位、城市性质与职能、市域总人口规模及城镇化率,“三线”总规模、市辖区或中心城区常住人口规模、城市四线规模和布局、区域性交通及重大基础设施数量和布局、区域性公共服务设施数量、新增建设占耕地控制量、耕地保有量、城乡建设用地规模、国土空间开发强度、林地保有量、禁止开发区域数量和面积、主体功能区分类与范围、重要水源地面积和范围、海洋保护区面积、大陆自然岸线长度、建设用围填海规模总量、历史遗留矿山治理面积、高标准农田建设规模、土地复垦补充耕地面积、重要湿地(含国际、国家、省级)个数、国家级和省级自然保护区等30项目标指标。
3.1.2 空间管控要素
按照全要素、全地域、重协调的思路,以三区三线为基础,对城乡建设、国土整治、要素保护等方面进行管控。管控内容涵盖城市规划区和城市集中建设区范围,区域性交通设施走向和布点,区域性重大基础设施、公共服务设施布点,“三区”范围、界线及管控要求,“三线”范围、界线及管控要求,发展单元界限及主要管控要求,土地利用分区和管控方式,主体功能区发展方向、发展布局、分区指引,禁止开发区域保护和管控要求,海洋功能区分区及管控要求,矿产资源开发利用总体管控,土地整治分区及方向管控要求,国际、国家、省级湿地公园保护、自然保护区管控要求等18项内容。
3.1.3 规划图纸体系
在规划图纸方面,注重衔接地理信息空间平台的数据入库需要,形成约14张核心图纸体系。包括市域国土空间格局规划图、市域综合交通及区域性设施规划图、市域三区三线规划图、城市集中建设区土地利用规划图、城市集中建成区要素管控图、城市集中建成区发展单元管控图、主体功能区域划分分布图、禁止开发区域分布图、海洋主体功能区区划图、土地整治规划图、矿产资源开发利用与保护规划分区图等。
3.2 地方适用版规划
3.2.1 目标指标管控
相较于上报审批版规划所注重的宏观层面整体管控、核心目标重点把握等特点而言,地方适用版规划在贯彻落实上报版各类管控要求的基础上,更多着眼于对其事权内的城市建设与管理、山水林田湖草统筹保护等工作,涉及的内容更为微观和详细。通过整合得到地方适用的目标指标管控体系约27项指标。包括建设用地效率、城市空间人口密度、主体功能区分类与范围、绿色矿山数量、采矿权、矿山“三率”水平达标率、垦造水田规模、三旧改造面积、土地复垦面积、围填海造地面积、建设用地复垦指标、湿地公园个数、湿地保有量、湿地恢复治理面积、新增湿地面积等。
3.2.2 空间管控要素
在地方适用版规划空间管控方面涉及近40余项管控内容。管控内容包括市域综合交通布局、市域市政基础设施布局、城市规划区空间管制要求、城市集中建设区开发强度导引、综合防灾减灾要求、城市集中建设区近期土地利用布局、耕地和基本农田保护措施、禁止开发区域管制要求、主体功能区发展方向与分区指引、海洋功能区分区管理与管控要求、绿色矿山建设、土地整治分区及方向管控要求、林地保护红线管控级别划分及管控措施、湿地用途及分级管控要求、湿地保护与修复管控要求、湿地生态保护红线等。
3.2.3 规划图纸体系
在规划图纸方面形成约60张地方适用版规划图纸。包括规划层次图、市域城镇规模等级与职能结构规划图,市域、城市集中建设区基础设施、产业布局规划图,规划区城镇、生态、农业空间规划图,城市规划区村庄发展指引图、城市集中建设区开发强度导引图、主体功能区划分图、海洋重点开发区域分布图、海洋禁止开发区域分布图、矿产资源分布图、土地整治规划图、森林红线区划图、湿地红线区划图及湿地修复工程空间布局图等。
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来源:南粤规划
新媒体编辑:刘晓莹
审读:刘芳
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