编者按
国土空间规划体系的全面改革对规划编制工作提出了新的要求。2019 年5 月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布,确立了五级三类的规划编制体系。全国不少省、市正如火如荼地开展新的国土空间规划编制。为此,本刊编辑部以“国土空间规划体系改革背景下规划编制的思考”为主题组织学术笔谈,邀请在规划编制工作一线的专家共同探讨、分享最新的规划实践中的问题、思考和创新探索。敬请持续关注!
(本文刊登于《》2019年第5期)
陈韦(武汉市规划研究院院长,教授级高级规划师)
从统一“一张底图”到共绘“一张蓝图”
当前,对于国土空间规划怎么编仍然见仁见智,但从“能用、管用、好用”的角度,如何打破原有各类空间规划的技术藩篱,从统一“一张底图”到共绘“一张蓝图”,是此次国土空间规划改革最关键的内容之一,也是实现“多规合一”最直观的表达形式,更是落实“把每一寸土地都规划得清清楚楚”最核心的技术落点。
从本质上讲,无论是现状图、规划图,都是对国土空间开发保护状态的一种认知归纳和抽象表达。在新的国土空间规划语境中,需要以全新的时空视角和系统思维,来重新思考和构架我们的图形语言,重视多义性、政策性、动态性,把握好从统一“一张底图”到共绘“一张蓝图”的技术要点。
基于武汉国土空间总体规划实践,笔者认为,可以按照以下思路来统一底图、绘好蓝图、逐步实施:
一、系统认知空间“多义性”,统一“一张底图”
城市是人类经济社会生活的历史结晶和空间投影,这意味着必然存在对城市的不同认知体系,存在空间的多义性。从国土空间规划的角度,需要从资源和资产两条线索进行系统梳理:立足资源角度,主要识别空间的实体属性,是属于“山水林田湖草”各类自然类型,抑或是房屋、工厂、道路等人工建设类型,属于“所见即所得”;立足资产角度,主要识别空间附着的社会、经济属性,既包括产权、价值等信息,还包括历史人文等其他信息,属于“所知即所在”。
围绕统一“一张底图”,武汉市探索提出“实地调查-产权校核-关联叠加”的三步工作法:第一步,突出真实性,结合“三调”工作,以土地规划、城乡规划对接统一为主,协调统一园林、水务、农业等各部门各专业的调查口径,通过实地调查识别差异图斑,对国土空间的实体属性进行统一;第二步,保障合法性,以国土空间的产权属性进行用途校核,城镇内部主要利用国有土地使用权证进行识别,外围农村地区主要通过农地确权信息、林权证、水域使用权证等进行核实,出现与实体属性不同的进行专门标注;第三步,利用武汉长期的各类数据积累,将人口、产业、建筑、历史文保等信息与各空间地块进行关联叠合,形成“地、人、房、产、文”等多元数据、立体呈现的“一张底图”。
二、强化突出规划的“政策性”,共绘“一张蓝图”
国土空间规划的政策性,应充分体现在“一张蓝图”的每一笔、每一划,背后都有明确清晰的政策指向,能够落实到管理,指导到建设。尽管国家规划体系改革中,要求国土空间规划“统一用途管制”,但仍然要清醒地看到,规划绝不是一家之言,而应是多方共识,是国家、地方各类政策要求统筹协调指导下的空间要素配置。
武汉市在多年的“多规合一”探索中,认识到必须要充分尊重政府其他部门的话语权,通过“共同规划”的方式,将蓝图制定与有关各方的责、权、利相统一。在市级国土空间总体规划蓝图编制中,围绕突出“政策性”,要重点把握“底与图”、“刚与弹”的先后顺序:
首先,通过“先底后图”,确定“建”与“非建”的边界。以“双评价”为基础,在落实生态红线、永久基本农田保护线的基础上,考虑必要的生态防护距离、生物通道控制、主要风廊管控等因素,拓展划定生态保育区、基本农田储备区等,形成“非建”底线;在此基础上,依托主要发展轴向等,划定永久性城市开发边界,形成“建”的上限。
其次,通过“先刚后弹”,构建“刚性用途管制+弹性功能分区”的导控体系,充分发挥政府和市场的双向能动作用。“刚性用途管制”主要包括市级的公共服务、公园绿地、交通及公用设施等用地,充分对接相关部门管理要求,严格控制边界、规模和核心指标,下位规划按照“一根线”传导,确保发挥政府的兜底保障作用;“弹性功能分区”主要针对居住、商业、工业等功能,应对市场不确定性和管理弹性要求,下位规划逐级深化至用途管制。
三、把握实施建设的“动态性”,从“一张底图”走向“一张蓝图”
规划的最大价值在于实施。国土空间规划从“一张底图”走向“一张蓝图”的过程控制,是这一轮改革必须突破的重点问题之一。这其中有很多细节问题,但最重要的应该是规模、布局的双向引导:规模配置方面,要突出空间要素“供给侧改革”的要求,优先消化存量,合理调控增量,结合“五年评估、年度体检”等,根据人均城镇用地指标和实际城镇人口综合确定城镇用地规模,调整供需结构,优先保障高质量生产、高品质生活需求。布局引导方面,要探索建立城镇用地规模和空间布局动态调整机制,突出以重点功能区为核心的滚动推进模式,实现整理一片、开发一片、成熟一片。此外,完善蓝图实施的监督预警机制,如对项目建设带来的基础设施、公共服务设施需求进行预警分析和仿真模拟,引导动态平衡供给。
总体而言,笔者认为,适应新时代生态文明、绿色发展要求,构建多规合一的国土空间规划体系,重新认识国土空间多义性,重新定义蓝图语言的政策性,建立从“一张底图”到“一张蓝图”的实施路径是核心关键,也是我们这一代规划工作者的重要历史使命!
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