近年来各种自然灾害和突发事件在全球范围内频繁发生,如何进行有效的防灾减灾工作,提高政府的危机应对能力,目前已经成为国际各大都市共同关注的话题。东京因其所处的特殊地理位置、有限的资源条件和受全球气候变化等多方面带来的影响,城市主要面临着地震、海啸、火灾、供水安全、恐怖袭击(暴力犯罪)、能源危机等方面的风险危机。东京立足自身发展状况,在2016年发布了《都市营造的宏伟设计——东京2040》(以下简称《东京2040》),《东京2040》明确提出“安全之城”的发展愿景,并以此制定城市发展战略和详细的行动计划来引导城市的韧性发展。
日本是地震、火山、台风、海啸等自然灾害多发国家,东京在战后60多年与各种灾害抗争的建设过程中积累了丰富经验,城市安全的话题在历版战略规划编制过程中始终摆在重要地位,其内涵和研究范畴也在不断地拓展丰富。
《十年后的东京(2006-2016)》提出“创建抗灾力强的城市,提高首都东京的信誉”的战略目标,计划采取一系列防御地震灾害的措施和实行最先进的反恐技术与对策,以提高东京在国际上的评价和信用。
在《十年后的东京》实施中期时日本遭到了大地震和大海啸的冲击,进而导致的福岛核电站泄露事件引起了全世界的广泛关注。2011年东京都政府立足新的社会状况制定并颁布了新的城市发展纲领《2020的东京——跨越大震灾,引导日本的再生》,提出“实现高度防灾的城市,向世界展示东京的安全性”的战略目标,将城市安全提升到发展首要关注的问题,重点推进灾后重建工作。
受全球气候变化的影响,区域灾害的影响程度和灾害发生频率不断增加,同时各类新型城市安全问题和地区不稳定因素不断凸显。面对新的历史发展条件,《东京2040》提出了“创建对抗灾害风险与环境问题的城市”发展战略,政策方针延续了既往工作中“百分之百抗震”、“木建筑密集区不燃化改造”、“防灾互助”等方面内容,同时应对未来可能面临的城市发展制约因素,将水资源、能源问题和环境治理等方面内容纳入了影响城市安全的范围统筹考虑,实现未来城市的可持续发展。
在既有工作基础、数据分析和现状分析的基础上,《东京2040》为落实“创建对抗灾害风险与环境问题的城市”的发展战略,明确提出了六大政策方针和十五项行动计划,较为详细地从公共政策、空间措施、工程措施等各个方面深化应对未来灾害和突发事件发生的措施,积极倡导在各级政府、居民、民间公司等各种关系主体的合作下推进安全城市建设。
《东京2040》以东京都发生直下型大地震和暴雨海啸等各种灾害为假设情景,并根据木质建筑密集区、洪涝和地质灾害警戒区域等现状建成区特点拟定计划,加强科学治理,消除城市灾害隐患,增加城市抵御灾害风险能力。
3.1.1 将木质住宅密集区改造成为安全放心和展示地域特色的街区
东京都范围内木质住宅密集区13000公顷(2016年数据),其中约6900公顷为重点提升改造区域,该类区域被评估在发生地震灾害时将遭受重大损失。针对现状木质住宅密集区建成特点,《东京2040》提出“全域防火、不倒塌街区”的建设目标,修建城市道路以形成燃烧隔离带,并对现有的木质住宅建筑进行抗震和耐火性改造。针对该类地区高密度人口特点,对该区域人口进行疏解,并利用大规模的国有用地建设防灾公园提升区域防灾能力。
为了应对近年来频发的集中暴雨和海啸,《东京2040》提出推进综合性治水措施。如加强河道治理和下水管道、雨水调节池等设施建设,并抓住河道两侧的开发机遇,推进超级堤防与缓坡性堤防等防洪设施的相关工作,并提高相关设施的抗震等级。除常规性的地震避难场所,利用既有楼宇和建筑高台划定防洪避难场所。
开展地质灾害评估工作,划定地质灾害警戒区,并定期开展评估工作,利用开发许可制度等多种措施引导和限制地质灾害警戒区内的城市建设开发。对于地质灾害风险较高区域有计划地开展整治工作,研究将重要基础设施和住宅逐步迁出,并通过制定地质灾害风险地图等多种方式向居民普及防灾救灾内容。为确保多摩地区与岛屿的安全,规划提出修整既有道路、规划备用道路、配备物资和建设海啸瞭望塔等内容,将灾害发生时损伤控制在最小的范围。
3.2 城市防灾建设与城市更新改造、城市美化等工作相结合
《东京2040》将城市防灾建设与社区营造、基础设施建设、城市形象提升改造等相关内容紧密统筹,综合协调,在提升地区魅力的同时也增加了区域整体的防灾能力。东京都内现状电线杆约有75万根(2014年数据),都内道路无电线杆率只有5%,基础设施老化现象突出,此类问题严重影响城市形象和安全。《东京2040》提出推进无电线杆和城市基础设施更新等方面内容,区域范围内的市政管道、公路、铁路等基础设施随着地区的更新改造计划进行一体化的提升,在改善区域城市空间形象的同时也利于提升区域的抗灾能力。推动无电线杆工作优先在城市重点功能区和作为地震时急救、灭火、物资运输、复原复兴生命线的紧急运输公路区域重点展开,并同时向地方行政主体提供财政与技术支持。
《东京2040》将韧性城市的建设思维贯穿始终,灾前推动防灾建设,防患于未然,使城市具备抵抗和减少灾害影响力的能力,灾害发生时保证城市功能的延续性,并能迅速投入到灾后重建的工作中,具有高效的自我适应和恢复能力。
推进城市复兴样板的防灾中心建设;在常规消防池和消防栓的基础上,利用蓄热池、雨水多途径保障消防水源供应;创造更多的开放空间,兼备平时和灾时的功能使用;强化市政管网的抗震能力,在灾害发生时也能确保生命线系统的完整。
在城市避难场所引入自主分散性的发电设施和充分利用工业废热发电系统,通过系统网络互联互通,保障避难场所能源供应的自主化和多重化;结合轨道站点及其周边的单位布置防灾物资储备,完善避难引导规则妥善安置无家可归的人员;保障应急救援通道的通畅,当灾害发生时救灾队伍、救灾物资能顺利到达灾害物资分发点和广域救灾公园等区域。
提出城市重建建设的基本方针,并以此制定各行政单元的建设计划,并从人才培养和财政等多方面完善城市重建所需要的机制。
3.4.1 充分利用信息技术的数据管理,支撑灾后重建
开展土地地籍调查工作,将城市重建所需要的地籍调查结果、城市规划相关信息和城市基础设施建设情况等重要信息建立矢量数据库,并纳入统一的数据平台进行管理。
3.4.2 利用实时数据管理,进行交通疏导和提出灾害对策
基于数据管理平台和大数据实时信息等方面内容,加强对城市运行态势的监控、灾害预警和应急管理。如当灾害发生时根据道路的拥堵状况和交通设施破坏情况搜索紧急救灾物资和人员的运输路线,并利用无人机技术收集灾害情况信息。
3.5 将能源危机和水资源短缺纳入城市安全统筹考虑
在全球气候变化和影响地区稳定的不确定性因素不断增加的大背景下,水资源和能源作为基础性的自然资源和重要的战略资源,是影响经济社会运行发展的核心安全要素之一。东京立足自身的发展条件和发展阶段,提出“减少城市整体负荷”和“实现可持续发展的循环性社会”的发展策略。
在城市功能高度聚集的地区最大限度地削减二氧化碳排放与能源消费,抓住开发的机会,普及环保节能建筑,根据地区特性,引入可再生能源,推进低碳与高效的能源利用。在提高能源自主性的同时,实现零排放的东京。
a.实现良好的水循环
推进水利大坝的建设和多摩川上游整体区域的水源地的森林培育和管理,确保稳定的水资源,并通过保护农用地、建设公园、增加公共设施的透水性设施和铺装的利用等多种措施,增加地下水的储备。在城市活动中充分利用城市拥有的水资源,包括雨水和再生水。
b.促进森林循环
促进“采伐、利用、栽种、保护”的森林循环并加强林区的旅游资源开发。在考虑林间道的安全性的同时,将林间道作为越野跑道进行开放,将森林资源利用于参观、体验旅游等方面。
c.充分使用城市的资源
促进混凝土块、建筑泥土等建设材料的循环利用,对于公路、地铁、港湾设施、上下水道、公共住宅等城市基础设施以及住宅、公寓等建筑物,通过预防保护型管理与环境性能评价,延长寿命,向可持续发展的生活形态与资源利用方式转换。
北京进入到转型、提质、增效的关键发展时期,所面临的城市安全问题更加复杂,恐怖袭击、公共健康、环境污染和信息安全等各类新型城市安全风险日益凸显。在新的发展时期,应落实习总书记关于防灾减灾工作方面“两个坚持、三个转变”的工作要求,将城市的韧性安全的理念融入到城市整体发展战略中,持续推进形成系统性、现代化的城市安全保障体系,强化新型安全问题的的关注与研究分析,加强规划统筹并从公共政策、空间措施、工程措施、行动计划等各个层面推进防灾建设,为首都打造国际一流的和谐宜居之都提供坚实稳固的安全保障。
城市灾害识别和风险评估是编制防灾规划和制定应急对策的基础,东京都以街区为单位推进地区地震灾害综合危险度评估工作,每隔五年再根据城市开发与建设情况对上一版报告进行更新,并及时将评估报告向市民公布。目前国内各大城市都缺乏对城市风险评价持续性的更新和追踪,北京应不断完善城市风险评估制度,排查安全隐患,制定安全风险标准和清单,定期对城市安全风险进行全方位辨识评估。
以科技创新驱动安全发展,建立完备的数据信息库,形成防灾规划和城市开发、城市管理互动的一体化平台,将日常管理和突发事件动态管理与应急处置等决策辅助功能融为一体,重点加强对城市高层建筑、生命线系统、道路桥梁、轨道交通等重要基础设施的监控和人员密集区域的监测监管,同时积极推动安全科技成果的转化和应用。
根据东京防灾经验,培养公众自救与互救能力不仅加强了灾害发生时城市的应对能力,同时也降低了政府的投资和运营成本。北京当前正处于转型发展的关键时期,公众的教育和认知水平较以往有了极大提高,应鼓励社会力量参与灾前防御、灾时应急和灾后重建的全过程,培育安全文化,构建政府、专家与技术人员、社会各界等多元力量联合共治的安全体系,提升灾害应对能力。
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