编者按
魏旭红等发表在2019年第7期《》杂志上的文章,聚焦最具实施操作性的市县级国土空间规划,探讨了“双评价”结果与“三区三线”划定如何科学合理对接、“三区三线”管控体系如何在实践中细化落实,并结合实际案例进行了验证,观点鲜明创新,颇具启示与借鉴意义。
【文章编号】1002-1329 (2019)07-0010-11
【中图分类号】TU984.11
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20190704a
【作者简介】
魏旭红 (1989-),女,硕士,上海同济设计研究院有限公司空间规划研究院副主任规划师、工程师、经济师。
开 欣 (1992-),女,硕士,上海同济设计研究院有限公司空间规划研究院主创规划师。
王 颖 (1971-),女,博士,上海同济设计研究院有限公司空间规划研究院副院长、教授级高级工程师。
郁海文 (1978-),男,硕士,上海同济设计研究院有限公司空间规划研究院所长、高级工程师,注册城乡规划师。
【修改日期】2019-04-11
本文刊载于《》2019年第7期
精彩导读
【摘要】 国土空间规划编制要求以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)作为对国土空间格局和“三区三线”划定的重要支撑依据。本文旨在探讨“双评价”结果与“三区三线”划定如何科学合理对接,并对市县级国土空间“三区三线”的细化进行探讨。提出,“双评价”是国土空间规划的预判,“三区三线”需要结合地区的整体战略进行因地制宜的多视角研究,才能得到科学合理的结果。“双评价”预判需要与现行管控边界、发展实际进行校核,应遵循“生态保护红线只增不减”、“基本农田总量不变”、“城镇开发边界集约利用”等基本原则,最终明确国土空间的“三区三线”。建议国土空间以“三区一网络”全域全覆盖的功能分区、以“三线一附加”的细化“三线”刚性控制线体系来实现统筹管控,构建覆盖全域、上下传导的空间控制体系。
ABSTRACT : According to the requirements of spatial planning, the evaluations of both the ecological environment bearing capacity and spatial development suitability (hereafter referred to as “double evaluations”) are important foundations for the formation of spatial layout and the “three zones and three lines” planning. In this context, the paper discusses how the “three zones and three lines” should respond to the “double evaluations” results at city and county levels before a discussion on refining “three zones and three lines” at city and county levels. Our research proposes that the “double evaluations” is a pre-judgment to the spatial planning, and the “three zones and three lines” planning needs to be based on a multi-perspective study considering local conditions and in combination with the regional general strategy, so as to achieve a scientific and rational result. Furthermore, the “double evaluations” should be verified by current control boundary and actual development conditions and follow the primary principles of “only adding not deducing the ecological protection red line”, “no change to the total amount of elementary farm land”, and “intensive use of urban area development boundary”, so as to ultimately clarify the “three zones and three lines” of national land and space. It is suggested that a coordinated management of national land and space should be realized through the functional zoning that covers the whole territory with “three zones and one network” and the rigid control line system composed of refined “three lines” in the “three lines and one addition”, in order to establish a spatial control system covering the whole territory and communicating from top to bottom.
KEYWORDS: double evaluations; spatial planning at city and county levels; three zones and three lines; functional zoning; rigid control line system
前言
以“双评价”支撑的国土空间预判
▲ 图1 “双评价”结果示意
Fig.1 The schematic diagram of “double evaluations” result
“双评价”预判结果与现有部门
“双评价”预判结果的校核工作主要针对职能部门明确的各类保护开发管理边界,通过将“双评价”预判结果与现状实际校核,确保科学客观研判与实施管理合理衔接,并得到“符合实际”、“好用”的空间管控划定。具体校核内容主要涉及林业、土地、生态等不同职能部门,如林业部门划定的保护林地、公益林,风景园林部门划定的国家公园、森林公园,水利部门划定的生态湿地,环保部门划定的水源保护区等范围,还包括受法规条例管控的湖泊流域保护区范围等。同时还需要与对应有明确管理边界的基本农田保护区范围进行校核,与已规划的拟开发用地范围进行校核,也需要与城乡建设部门、住建部门的历史保护线、未来可能的战略性开发区域进行校核。综合考虑用地效率、地块集中度等问题,形成协调一致的各类空间和管控边界。“双评价”预判结果通过与这些区域管控边界、管控强度等进行比对,查缺补漏,剖析差异,互相补充与完善,继而形成协调一致的三类空间划定和“三线”为核心的刚性控制线。
3.2 明确“三区三线”划定现实操作原则
3.2.1 “三区三线”协调的总原则:生态优先
3.2.2 生态保护红线校核原则:只增不减
根据“双评价”,建议将生态保护能力等级(指初步划定的五级生态保护能力等级)高、较高,同时生态斑块集中度高、较高的区域,初步划定为生态保护红线的管控范围。为了避免遗漏其他生态资源优异以及一些亟需生态修复的区域,需要依据只增不减的原则,将初步划定的生态保护红线与现有管控边界进行相互校核。
▲ 图2 “双评价”生态保护红线结果与大理州划定的洱海流域生态保护红线相互校核
Fig.2 The verification between “double evaluations” results and planning of Erhai Lake ecological protection red line in Dali Prefecture
▲ 图3 增补的洱海流域生态保护红线范围
Fig.3 Scope of added ecological protection line of Erhai Lake drainage basin
3.2.3 基本农田校核原则:总量指标锚定
将“双评价”的农业适宜性评价结果与现已明确划定管控边界范围的基本农田保护区、一般农田进行校核,校核的原则为基本农田的总量指标维持不变,在空间位置上允许适当优化。当生态保护红线与基本农田边界出现矛盾的情况下,应以生态保护优先为原则,在区内优化基本农田的布局范围,区内不能平衡时,可将部分基本农田调出生态保护红线区域,在市县范围内或是上级行政单位的辖区范围内平衡基本农田指标,保障总量不变(图4)。
▲ 图4 抚仙湖流域基本农田调整示意
Fig.4 The basic farmland adjustment in Fuxian Lake drainage basin
3.2.4 城镇开发边界校核原则:集约利用
将“双评价”的城镇适宜性评价结果与现已明确制定控规或开发意向的区域范围进行校核,需以推进高质量发展、集约利用土地开发建设为根本原则。城镇适宜性评价结果应该与历年城镇建设用地实际增长指标进行参考比对,尊重城市客观增长规律。实际用地增长较慢地区,可能与地方发展动力、招商引资情况有直接关联,规划不能根据“适宜程度高”结论一刀切,应确保理性增长[1]。当城镇适宜性评价结果与拟开发建设用地出现矛盾时,评价为一般适宜或不适宜的地区,应尊重适宜性评价结果,适度缩减调整用地开发边界。
分类分级明确“三区三线”体系
以“双评价”指向为核心支撑,“三区”互不重叠,且覆盖市县全域空间范围,“三区”内部统筹各类空间功能要素分类,构建全域全类型用途管制的基础。“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求,体现分级传导,规划将采用勘界定桩、明确指标的数字控制,调整的程序较为严格。
在空间关系上,“三区”各自包含“三线”,已经基本达成共识[2~4]。生态空间,包括生态保护红线范围和一般生态空间。农业空间,包括永久基本农田和一般农业空间。城镇空间,包括城镇开发边界和边界外城镇空间。
城镇开发边界围合的范围包括:(1)城镇集中建设区(规划期内集中连片建设的区域);(2)城镇弹性发展区(应对城镇开发的不确定性,在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。在不突破规划城镇建设用地规模的前提下,城镇建设用地布局可在城镇弹性发展区范围内进行调整,同时相应核减城镇集中建设区用地规模);(3)特别用途区(主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离等地域空间,特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为,实施建设用地总量控制,不得新增城镇建设用地)。独立的产业园区应属于“飞地”形态的城镇开发边界范围。
城镇开发边界外空间主要是与城镇建设相关的区域,如区域基础设施用地(如电站、垃圾站等区域基础设施用地),特殊用地(如军事、外事、宗教、安保、殡葬、储备库等特殊用地),采矿盐田用地(指采矿、产盐等地面生产用地)。这些区域与城镇开发边界区域距离较远,但在功能方面存在密切联系,因此也划入城镇空间范围(图5、表1)。
▲ 图5 “三区三线”的空间关系总述
Fig.5 Summary of space relation of “three zones and three lines”
▲ 表1 “三区三线”的空间包含关系
Tab.1 Descriptions of “three zones and three lines”
4.2 “三区一网络”覆盖市县全域的用途分区体系
构建全域覆盖不重叠的“三区一网络”的国土空间用途分区体系[5](图6):“三区”包括生态空间、农业空间、城镇空间;“一网络”主要指交通、基础设施廊道等线性的空间要素,通常会涉及上述三个区,建议作为网络要素独立出来,与“三区”并列。
生态空间包括林地、草地、水域、滩涂沼泽以及其他生态空间。
农业空间包括基本农田、一般农田、园地、牧草地、历史文化保护村落、农村居民点以及其他农业空间。
城镇空间包括15项功能区域,即:居住生活区、综合服务区、商业商务区、工业物流区、绿地水系区、交通设施区、公用基础设施区、历史文化保护用地、特色功能区(体现城市特定发展意图,具有特定建设或保护要求,需要实行特定管理政策的区域)、规划留白区(功能暂时无法明确的建设用地,可应对发展不确定性,计入建设用地规模指标核算)、城镇弹性发展区(远景可与城镇集中区连片发展,暂时不计入建设用地规模指标核算)、特别用途区(与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离等地域空间)、区域基础设施用地、特殊用地(如军事、外事、宗教、安保、殡葬、储备库等特殊用地)、采矿盐田用地。
▲ 图7 “三区一网络”用途分区体系
Fig.7 The system of functional zoning in “three zones and one network”
4.3 “三线一附加”刚性控制线体系
“三线一附加”刚性控制线体系旨在强化底线管控,包括核心“三线”和其他需要进行刚性控制的线。其中,核心“三线”指生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界,“三线”以外如历史文化村落保护边界等,作为“附加刚性控制线”控制。地方应结合自身实际划定“附加刚性控制线”,除了上述的历史文化保护村落的区域外,村庄无序蔓延扩张现象严重的区域(如洱海周边村庄区域)应该在一般农业空间内明确划定村庄增长边界;在一些村庄常态发展或者萎缩的地区,则不需要划定村庄增长边界。同时对一些重大区域交通或基础设施,应划定区域交通及基础设施控制线。附加刚性控制线与现有的“三线”不能重叠交叉。
▲ 图8 “三线一附加”控制线体系结构示意
Fig.8 The rigid control line system of “three lines and one addition”
“刚性控制线”本质上是管理概念,划定时需考虑到规划实施管控与传导机制,对应职能部门职权,便于规划落实与传导。建议刚性控制线体系分为大类与相应中类,大类对应“三线”与“附加刚性控制线”,中类指各刚性控制线内部的具体构成,不同级别、不同空间层次的国土空间规划在大类、中类划分传导方面存在一定差异(表2)。
▲ 表2 “三线一附加”刚性控制线体系
Tab.2 Descriptions of rigid control line system of “three lines and one addition”
注:1,市县级生态保护红线,在本级行政辖区范围(市域或县域)应划到大类和中类;生态保护红线的五个中类汇总加和应等于生态保护红线,应与上一级行政区下达的生态红线保护指标完全对应。2,市县级城镇开发边界,本级城区(中心城区或县城)应划到大类和中类,下一级行政单位(地市层面管到县城,县级层面管到镇区)则只需划清大类,适度预留弹性空间,开发边界数据指标应与上一级行政区下达的开发边界指标完全对应。3,附加控制线是“三线”以外需要进行刚性控制的区域,根据各地实际情况,为可选控制线。
4.4 “三区三线”体系与功能分区的空间对应关系
“三区一网络”体系从功能分区、要素分类的角度体现分类引导,落实在全域全类型用途管制中;“三线一附加”刚性控制线体系强化实施管理概念,厘清保护与开发利用的底线,落实在分级管控中。
生态空间强化山水林田湖海“生命共同体”意识,统筹林地、草地、河湖、滩涂沼泽以及其他自然资源系统保护。分级管控方面,各类生态资源要素中保护级别最高的统一划入生态保护红线范围,实施严格管控。明确保护林地、保护草地、保护河湖、保护滩涂沼泽和其他重要的生态保护区域的核心指标、空间位置与管控内容(图9)。
农业空间中明确永久基本农田控制线,予以严格管控。村庄居民点与农业生产息息相关,空间上与农用地毗邻相接,村庄居民点中存在传统历史文化村落的,应划定历史文化村落保护边界(图10)。
▲ 图10 农业空间分类分级空间关系
Fig.10 Description of hierarchic spatial relationship of agricultural space
▲ 图11 城镇空间分类分级空间关系
Fig.11 Description of hierarchic spatial relationship of urban space
▲ 表3 “三区三线”与功能分区的空间体系对应关系
Tab.3 Spatial correspondence between “three zones and three lines” and functional zoning
注:标注“*”的用地,为不同尺度层级的刚性控制线,例如城镇开发边界为本级的刚性控制线,城镇集建区中的历史文化保护用地为指导控制性详细规划的刚性控制线。
▲ 图12 平顶山市国土空间“三区”划定
Fig.12 Scope of three zones in Pingdingshan City
▲ 图13 平顶山市国土空间“三区一网络”划定
Fig.13 Scope of “three zones and one network” in Pingdingshan City
▲ 图14 平顶山市刚性控制线体系“三线一附加”划定
结语
参考文献
1 张卢奔. 空间-规模约束下的城市开发边界划定研究[D]. 南京: 南京大学,2015.
微信改版后
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