国家公园是“生物基因库”“环境指示器”“自然博物馆”,是“研究生态系统的实验室和环境教育的课堂”。同时,科研工作和科研项目在丹佛服务中心所提供的服务中占很大比例。在规划部提供的76类产品和服务中,规划类服务占规划部提供服务种类的47%(GMP、场地规划、战略规划和行动计划等),这些研究会被纳入规划成果集作为规划文件的重要组成部分。
在国家公园的规划过程中,科学研究主要有两方面作用,一是在公园的确立和规划管理上,帮助决策者和公众客观认知公园价值、科学划定保护利用重点区域;二是在公园的建设运营过程中,帮助决策者确定具体行动,并对建设项目进行环境影响评估 。从美国国家公园的规划框架看,国家公园的特别研究和基础文件是科学研究过程的具体体现。
全面真实地了解保护地的资源环境是进行规划管理的客观前提,国家公园资源既包括自然资源,也包括历史文化资源。2017年,NPS在系统规划中提出,在代表性原则和恢复原则的指导下,国家公园系统中的公园可以成为更大系统中相互关联的保护区的基石和催化剂 。NPS采用两个管理流程来评估新公园单位。
(1)选点调查,确定一个地区符合纳入国家公园系统的既定标准的可能性。选点调查的结论为是否需要进行特别资源研究。国家公园系统的潜在新单位必须满足以下标准:拥有全国重要资源,是大生态系统的补充,是一个可行的增加单元,以及需要直接的NPS管理。
(2)特别研究,用于评估国家公园系统中潜在的新单位,研究过程将分别评估上述标准。国家公园体系中新增的公园单位、荒野、风景河流和小径等,都需要有针对性的详实的特别研究报告作为支撑,这些研究报告主要由规划部完成。
为了有效管理国家公园单元并对其进行科学的规划,需要充分了解公园的历史、资源和价值,这是国家公园规划和管理的基础。这些基础文件是每个公园规划组合的核心。每份基础文件需要明确几个关键问题,包括公园建立的目标,纳入国家公园系统的原因——解释并明确公园使命,公园的显著特点、基本资源和价值,该公园相关法律、政策要求、特殊任务和行政承诺,以及公园相关地图和数据等。
红杉和国王峡谷国家公园(红杉和国王峡谷国家公园同属谢拉山南部生态系统,由红杉公园和国王峡谷公园合并而成,在1943年被统一管理)的研究重点是明确资源管理战略(RSS),以帮助指导未来的公园规划管理。RSS是以当前基础文件科研内容为依据的远期战略规划工具,涉及规划管理、科研、教育及与其相互关联的方面。RSS的目的包括:①指导资源管理活动的规划和实施;②跟踪和评估资源管理的进展;③整合关于资源管理的新思维方式。公园每隔一年举办一次科学研讨会,并发布科学研讨会报告。同时,公园还发布了自然资源状况评估等重要科研报告。
除了公园组织的科研项目和报告成果外,根据Web of Science核心合集(1980 ~ 2018 年 ) 的搜索结果分析,在以红杉和国王峡谷国家公园为对象的文献中,共有 79 篇形成了重要研究成果,覆盖了生态学、森林学、环境科学、公共环境健康、运动学、动物学、地球科学、植物科学、急救医学和历史学等学科。
完善而成熟的法律体系是美国国家公园规划体系的重要特点,更是国家公园事业实现持续良好发展的保证。美国国家公园法律体系包括国会立法及数十种规则、标准和执行命令,且每个国家公园单位均有其授权性立法文件和专门的立法,形成了一园一法的管理体系 。此外,国家公园管理局还为所有公园单位制定了管理政策。公园主管人员在区域办公室的正式授权下,可以设置针对特定园区的命令和指导以补充NPS政策,如营业时间、季节性开放日期或服务的程序政策。
红杉和国王峡谷国家公园的规划管理,既遵守联邦法律法规及相关单行法和条例,也遵守《总监令》等行政命令(表1)。在管理政策制定方面,红杉和国王峡谷国家公园管理局除遵守联邦管理政策外,还制定了《主管人纲要》。《主管人纲要》是有关命名、开放时间、许可要求和其他管理要求的汇编,其可作为联邦法规的补充。
此外,国家公园规划不仅是对立法的回应,还使公园工作人员能够重新审视其基本使命,使人们重新认识国家自然和文化资源现状、公园的游客服务现状及公园的财政情况。
国家公园是生态系统的一部分,需要在区域层面理解和研究公园的资源价值、判断资源情况、制定环境保护与规划发展的具体策略。
红杉和国王峡谷国家公园位于谢拉山麓南部,它的建立和发展就是一段区域生态系统不断融合、协同保护的历史。红杉国家公园于1890年9月25日建成,一个星期后,新通过的法案使红杉国家公园的规模扩大了近三倍。1926年7月红杉国家公园规模再次扩大,以保护公园内珍贵的树木。1978年的《国家公园和休闲法案》将矿王谷的优秀自然景观纳入红杉国家公园,以增强该地区的生态价值。2000 年第 106—574 号公共法律授权将迪隆伍德红杉树林纳入红杉国家公园,与红杉国家公园南部边界的加菲尔德格罗夫相连(图2)。每一次行动都在更大范围内确定了公园的保护区域,实现了综合规划管理,保证了谢拉山麓南部生态系统的稳定性。
交通规划不仅仅要考虑公园自身与周边区域的交通关系,还要考虑交通对生态环境的影响和与城市的关联,这两方面都体现了协同规划的思想。
红杉和国王峡谷国家公园的道路系统基本不变,仅改善小径、步行道、停车场及自行车道路系统等,为保护社区环境和自然资源,以及提供更广泛的娱乐机会营造良好的交通环境。加利福尼亚州交通局制定了《65号州际公路运输概念报告》,规划道路是从贝克斯菲尔德附近到约巴市附近的长达302英里(约486km)的南北高速公路,该路线为红杉和国王峡谷国家公园的休闲交通提供服务。由于65号公路是从西部城市进入红杉国家公园的南北向必经之路,红杉国家公园的交通规划不仅首要考虑了对自然环境的影响,还在道路宽度、交通出入口等方面与之相协同。此外,该规划还对与水资源保护管理战略不一致的部分道路,以及休闲场所进行生态恢复,保证了国家公园周边区域的生态完整性。
红杉和国王峡谷国家公园的GMP需要考虑多项规划法案和管理政策。例如,根据《荒野法》,公园中92%的土地被指定为荒野,国家公园管理局已完成了红杉和国王峡谷国家公园的荒野管理计划,用于保护未来15~20年的公园荒野。《荒野法》是公园GMP的重要参考,荒野管理计划中的内容直接体现在GMP中,对GMP规定的活动限制、设施规划和商业服务计划等方面有直接影响。此外,考虑到国家历史保护法案和加利福尼亚州历史保护计划的规定,规划中如有影响文化资源的行动,都需要联合印第安部落和公众商议决定。GMP中的规划内容和过程均体现了规划协同的效应。
美国的国家公园规划主要包括自然资源保护与满足访客体验两方面的内容,并且平衡保护与利用的关系。多方案的规划制定方法是美国国家公园规划制定的一大特点,常常运用在GMP和实施规划的制定过程中(表2)。
GMP是统领全局的纲领性文件,也是制定公园管理决策的基础。实施规划需要提出具体的行动方案,GMP和实施规划一样,都需要制定多种备选方案,这些备选方案是根据公园资源、适用法律法规、访客使用和偏好等信息制定的。
红杉和国王峡谷国家公园的总体管理规划是多方案选择规划过程的代表性规划。备选方案是围绕一系列的愿景来构建的。无行动备选方案是对现有条件和活动的延续,是其他备选方案的比较基准,侧重于反映公园的现状。规划人员以相关法律法规、任务和相关政策为依据,在分析红杉和国王峡谷国家公园现有自然资源条件的基础上,制定多个备选方案并确定备选方案的差异程度,建立了 3 种不同倾向的备选方案:①备选方案A强调自然生态系统和生物多样性;②备选方案C重视保留传统特征和昔日感觉;③备选方案D倾向于适应不断变化的用户群体,鼓励适度开发。所有的方案的制定都以公园的价值为原则,避免负面的资源环境影响,以实现公园的长期目标并满足公众的需求。
首选方案是NPS确定的未来管理公园的首选方法。为了确定首选方案,规划部门需要从自然和文化资源、野生河流和风景河流、荒野、交通、游客体验、私人入住和特殊使用许可、公园管理和运营以及社会经济环境的影响等方面对3个备选方案进行评估,从中确定首选方案,这个决策过程被称为“利用优势选择”。首选方案的选择有两个主要出发点,一是可以给公园带来更多好处,二是更具成本效益。其他备选方案中的资源保护相关优秀措施将被添加到首选方案中,最终成为规划实施所依据的方案。
作为项目规划和设计的一部分,在确定首选方案后,还将对受到影响的土壤或植被及相应的区域进行调查和研究,避免备选方案所提出的活动对环境造成不利影响,包括对濒危或敏感物种的影响、取水量及空气质量的影响、设施建设的影响等方面。