2019年8月15-16日,住房和城乡建设部“生态修复、城市修补”试点现场会暨工作总结会在陕西省延安市召开,黄艳副部长出席会议并讲话。各省(区、市)住房和城乡建设部门和58个试点城市人民政府分管同志参加了本次会议。在总结会上,住建部对延安的城市双修工作取得的成效进行了高度评价,在现场观摩过程中与会代表们对延安城市环境发生的巨变都表达了惊喜与赞许。本文系统全面介绍了延安市在近几年城市建设管理中取得的巨大成就与成熟经验,欢迎分享。
延安是中华民族圣地、中国革命圣地,党中央和毛主席等老一辈革命家在这里战斗生活了十三个春秋,是中国共产党人的精神家园。改革开放四十年来,延安经济社会在快速发展的同时,也累积了一些不容忽视的矛盾和问题,尤其是城市发展空间不足、城市功能不够完善、配套设施相对滞后、城景争地现象愈演愈烈、大量山体居民生活极为不便、交通拥堵日益加剧等问题尤为突出。如何贯彻落实习近平生态文明思想,探索解决城市病问题的新路径和新模式,实现黄土高原城市可持续高质量发展目标,成为摆在延安市委、市政府面前的重大现实课题。
“生态修复、城市修补”为延安破解发展难题、保护革命旧址、保障改善民生提供了难得的历史机遇。自被确定为全国第二批“城市双修”试点城市以来,延安市委市政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在住建部、陕西省委省政府的大力支持和精心指导下,认真落实中央城市工作会议精神,围绕“推动圣地延安转型发展、促进山水人城融合互动”目标,在以宝塔山为中心,西到枣园、南到火车站、东至原飞机场约30平方公里的区域内,以科学规划为引领,以生态环境修复、革命遗址保护、人居环境提升为抓手开展具有延安特色的双修工作,区分轻重缓急,统筹压茬推进,推动“城市双修”试点工作取得阶段性成效,初步探索了黄土高原生态脆弱地区城市可持续高质量发展的新路子。
习近平总书记曾指出,延安生态环境整体脆弱,这是一个明显制约。从上世纪末开始,延安人民坚持不懈推进生态修复治理,先后两次率先在全国开展大规模退耕还林工程,累计退耕还林还草1077.5万亩,全市植被覆盖度达到81.3%,黄土高原实现由黄到绿的历史性转变,为中国乃至世界范围提供了短期内生态修复可逆的成功样板。双修工作开展以来,延安开始从大生态的持续修复逐步推进到小生态的雕琢修补,中心城区全面开展了宝塔山、凤凰山、清凉山和延河、南川河“三山两河”综合治理工作,加快“河流+山体+城市公园+绿道网”的系统建设,打破三山两河空间隔离限制,缝合山水、修复生态,促进城景融合、山水相依,生态环境得到极大改善。
三山两河地区原本存在大量棚户区,大量裸露山体严重影响城市生态安全与景观风貌,通过加快推进以棚户区改造为主的老城改造,不仅彻底终结了山体居民出行难、用水难、取暖难、如厕难的历史,并且对宝塔山、凤凰山、清凉山等主要山体全部实现了绿化提升,90%以上居民搬迁区域恢复了植被覆盖。
在山体绿化与植被修复方面,延安采取拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿、立体造绿、留白增绿等措施,建设城市生态廊道和片区绿地隔离带,增加城市公园绿地。共规划建设山体公园18个,面积达1.4万亩,建设山体休闲健身步道54公里,绿化山体30万平方米,绿色已成为延安城区的主色调。截止目前市区绿化覆盖面积近2.4万亩,绿化覆盖率达到41.85%,建成城市公园62个、口袋公园20个,全市人均绿地面积35.3平方米,城区空气质量优良天数达到315天,“圣地蓝”成为一张靓丽名片,并成功创建为国家卫生城市、国家森林城市、国家园林城市和省级环保模范城市、省级节水型城市。
在活化水岸与流域治理方面,延安以推动硬质堤岸向生态自然水岸转变为目标,统筹推进山水林田湖草生态保护修复和以延河城区段为主的堤岸河道、湿地公园、水保生态等综合治理,合理破除河堤进行改造提升,疏通河道径向公共空间,连接岸边城市景观,累计实施河道疏浚23.4公里,形成水域面积40万平方米,绿化岸坡河滩84万平方米,建成红色文化、黄土文化主题游园2处,铺设慢行步道13公里,贯通山体泄洪通道2处。
现在的延安已形成“三季有花、四季常青、碧水环绕”的显山、亲水、透绿的城市园林景观格局,成功再现了巍巍宝塔山、清清延河水的美丽景象。
延安现有革命旧址445处,其中市区168处,红色革命旧址全国规模最大、数量最多、布局最完整、内容最丰富,具有至高性、独特性和唯一性。传承弘扬红色文化是延安城市发展的内在要求和核心特质。但多年来延安空间资源非常紧张,许多革命旧址处于城市建设的核心区域,革命旧址与居民区、商业区、机关单位混杂,城景争地矛盾日益突出。
城市双修开展以来,延安积极推动保护与发展相融合,将遗址空间与城市空间、山体水系、居民活动联系在一起,逐步走出了一条从革命旧址、历史文化名城单一保护到博物馆之城的融合发展之路。
延安确立了核心保护区多拆少建、革命旧址景区周边只拆不建、力戒大拆大建的原则,打破革命旧址、历史遗迹单一保护局面,将革命旧址保护与城市建设改造整体规划、分步实施、以点带面、成片推进,减规模、疏密度、降强度、优品质,为革命旧址文物保护腾出更大空间,推动历史文化与城市发展交织融合。加快推进了以棚户区改造为主的老城改造,全面实行棚户区改造房屋征收市场价评估加20%的奖励政策,棚户区改造成为近年来全市投资量最大、惠及面最广、受益群众最多的民生工程,累计投入资金204.6亿元,征收房屋面积200万平方米,搬迁山体居民16.1万人,腾退用地1800多亩,棚户区改造工作受到国务院通报表彰。
加快实施革命旧址群保护利用规划,积极开展红5A级景区联合创建,严格限制老城区建设项目审批,控制核心区建筑建设体量,协调主城区建筑街景风貌,凸显红五星、党徽、窑洞、灰砖色和土黄色等符号元素,集中实施老城改造、山体居民搬迁、沟道治理等综合整治和宝塔山、枣园、杨家岭、西北局等“十大”革命旧址保护提升工程,实现了革命旧址保护利用与城市基础功能完善、群众民生福祉提升的良性互动。
宝塔山游客服务中心于2019年“五一”正式开放,该项目荣获国际建筑师协会第四届巴库国家建筑大奖;枣园革命旧址开展了配套功能完善、文物本体保护、文化街区植入等工程,建成了集红色旅游、互动体验、文化演艺为一体的全国首个红色文化体验展示中心;杨家岭革命旧址突出旧址保护的整体性,实行市政道路与景区道路相分离,进一步优化游览线路;西北局革命旧址通过进行立体综合修复,拆旧、建新、增绿、补缺,同步完善了城市服务功能;中心街通过梳理城市肌理脉络,来恢复历史记忆,优化业态布局,拓展公共空间,营造圣地氛围,“中国红色博物馆之城”雏形初步显现。
在推进“城市双修”试点工作中,延安始终坚持“人民城市为人民”理念,将拆迁腾退用地绝大多数用于城市生态恢复和基础设施、活动空间、公共服务设施建设,完善服务功能布局,补齐民生短板弱项,有效解决事关群众生产生活质量提升的切身利益问题,让群众在城市生活的更方便、更舒心、更美好。
聚焦群众关注的城市堵点痛点难点,优化教育资源配置,新建改扩建城区中小学校、幼儿园24所,增加学位1.3万个。持续推进中心城区交通综合整治,拓宽城区易堵道路8处,改造交叉路口4处。充分利用山体脚下公共空间,见缝插空修建停车场、停车楼19处,结合老旧小区改造,建成一批生态停车场。整合开放机关、企事业单位卫生厕所86处,新建市区旅游卫生厕所186座。根据服务辐射半径,合理布设农贸市场、便民市场23个,建成社区服务中心36处、共享餐厅13个、养老日间照料中心17处、物流配送中心14处,运用互联网思维推进智慧社区建设,逐步形成“15分钟”便民生活圈。
整合地下地上空间,更新了一批水电气热供应和通信管网,建成地下综合管廊10.5公里,新建了一批市政道路、桥梁隧道、污水处理等市政基础设施,实施了建筑外立面改造、广告牌匾统一、杆线整理入地、市容市貌整治等一批城市景观风貌提升工程,进一步完善城市功能、优化城市供给、提升城市形象,长期困扰群众的上学难、出行难、买菜难、如厕难等操心事、烦心事得到有效解决,使广大群众在“城市双修”中得到更多的获得感和幸福感。
1 坚持党委领导,创新组织机制
通过试点工作推进,不断探索总结提升,形成了推动“城市双修”、促进城市发展的长效机制。其中,通过建立组织保障机制,把“城市双修”工作上升到统筹城市规划建设的高度,成立专门工作推进领导小组,夯实党政“一把手”责任,形成规划层面双修办负责、实施层面城改办负责、技术层面中规院协助、推进层面市区联动的工作格局。
2 坚持问题导向,突出规划引领
以问题为导向将“城市双修”试点工作与其它城市建设工作紧密结合,高起点、高层次编制“城市双修”总体规划、详细规划、各类专项规划,以此为指导制定了“城市双修”工作实施方案,明确了山体生态修复、河道水体整治、革命旧址保护、街区改造提升、基础设施和公共服务设施建设等九大实施工程,突出节点、抓住重点、统筹次序、强力推进,增强工作针对性、指导性,让“城市双修”有章可循。目前形成了以“城市双修”总体规划、中心城区城市设计方案为主,5个专项规划、2个片区控制性详规、14个城市设计、47个重点项目规划设计方案为辅的规划体系,实现了城市规划、城市设计全覆盖。
3 坚持因地制宜,创新科技手段
结合本地特点进行生态修复城市修补新技术的探索与运用。例如在山体修复中延安积极探索实践陡坡立崖治理技术,综合应用板槽复绿、挂网喷播、台阶式喷播、植生袋法等生态修复技术;在延安革命遗址维护工程中,严格遵循“不改变文物原状”的原则,坚持按照原形制、原结构、原材料、原工艺恢复旧址旧貌;文物本体维修在按照传统窑洞工艺修缮的同时,从施工创新入手探索施工过程新工艺。
4 坚持精雕细琢,创新管理模式
以制定“城市双修工作方案”和年度实施计划为基础,建立政策保障机制,出台《城市规划导则》、《老城区特色风貌管控办法》等法规文件与技术导则,颁布实施了《延安市城市市容市貌管理条例》,形成一套长期指导延安城市规划建设的技术标准和管理办法。通过建立土地供应保障机制,积极推进城市闲置土地、批而未建土地、棚户区改造土地盘活和低效用地再开发,增强政府土地资源统筹配置和城市改造建设土地供应能力。
5 强调群众参与,推动共同缔造
双修工作始终坚持以人民为中心,坚持共建、共治、共享理念,积极问政于民、问需于民,直面事关群众切身利益的各种矛盾问题,推动美好生活共同缔造,建立全民参与机制,广泛借助新闻媒体、广告文化、主题活动等助力城市双修。将群众意见建议、诉求呼声作为“城市双修”工作决策、规划编制、项目实施的重要依据,增强群众主人翁意识,调动群众参与积极性,以实实在在的城市发展变化赢得群众支持,使“城市双修”试点工作更接地气。
6 多方筹措资金,提升内生动力
建立资金保障机制,设立市级财政专项资金,建立递增机制,加大中省专项资金争取力度,积极与中省知名企业、金融机构建立战略合作关系,鼓励社会资本参与,充分释放城市环境提升、功能完善后的土地增值效益,保障城市发展资金需求和平衡。
延安是中国革命圣地,新中国从宝塔山走向了天安门。今年是新中国成立七十周年, 70年砥砺奋进,70年风雨兼程,圣地延安将不忘初心,牢记使命,不断提升“绿水青山”颜值,做大“金山银山”价值,扮靓“三山两河”城市会客厅,绘就一幅幅人、城、景和谐互动、深度融合的美丽画卷!
坚持民生导向、做好生态文章
中国城市规划设计研究院城市设计研究分院供稿.
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