【北京规划建设】是由与《北京规划建设》杂志联合推出的栏目,这里有新认知与旧经验的碰撞,新媒体与传统媒体的聚合。《北京规划建设》创刊于1987年,迄今已有32年的办刊历史。期刊强调深邃的思想性、厚重的理论性、丰富的实践性及敏锐的新闻性。【北京规划建设】系列既有严谨洗练的学术论文,也有轻松活泼的随笔。你走,我不送你;你来,无论多大风雨,我都等你。
为贯彻落实新版总体规划,充分发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用,从构建完整空间规划传导体系的角度出发,在城市空间结构确定的中心城四区、多点地区、生态涵养区基础上,创新增加了分区规划的传导层次。文章全面系统阐述了分区规划的定位与作用、工作组织、主要内容等,同时还从规划转型的角度探讨了此次分区规划工作的若干重要特征,在国家建立多规合一国土空间规划体系背景下进行了积极地实践探索。
2017年9月13日,中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“总体规划”),为北京未来发展明确了“四个中心”战略定位和“一核一主一副,两轴多点一区”城市空间结构以及建设国际一流和谐宜居之都的发展目标(图1)。这一版总体规划落实了习总书记两次视察北京重要讲话精神和党中央对北京工作的各项要求,为我们描绘了未来城市发展蓝图,也明确了未来规划实施管控重点,其规划目标很高,规划任务很重,指标约束很严。市委、市政府将坚定不移落实总体规划作为全市工作“三件大事”之首,要求我们必须不折不扣地把这版规划落实到位,确保一张蓝图绘到底。
图1 市域空间结构规划图
为贯彻落实新版总体规划,充分发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用,从构建完整空间规划传导体系的角度出发,在城市空间结构确定的中心城四区、多点地区、生态涵养区创新增加了分区规划的传导层次,由市级层面统筹、各区委区政府作为主体,编制了朝阳、海淀、丰台、石景山、顺义、大兴、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆等13个区以及亦庄新城的分区规划(图2),目的是结合各区分区规划的编制,将各区的功能定位、发展目标、空间布局等战略引领要求,用地减量、规模管控、两线三区、基本农田保护、土地用途分区等底线约束要求,城市公共服务设施、安全设施、市政交通基础设施等资源配置和基础支撑保障要求,文化传承、城市特色等城市设计要求,城乡统筹及基于减量提质的区域发展方式、实施路径逻辑、各区特色发展重点,以及规划实施保障措施等内容和要求分解下去,以确保总体规划的宏观战略目标和底线管控要求在空间规划体系中层层传递并得到严格落实。
图2 各区分区规划公示汇总图
期间,2018年3月自然资源部组建成立,2018年11月北京市规划和自然资源委员会揭牌,分别在国家层面和北京市级层面承担起国土空间规划者的职责和使命。2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》并于5月9日以中办【2019】18号文正式印发,明确提出了建立“多规合一”国土空间规划体系并监督实施的的要求。随后自然资源部以【2019】87号文印发了《关于全面开展国土空间规划的通知》,进一步明确了开展国土空间规划编制以及将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划的要求。在分区规划编制过程中,我们密切关注国家层面的体系构建并努力与其衔接,逐渐明晰了总体规划即为省市级国土空间规划、分区规划作为市县级国土空间规划的工作思路。北京市按照国家层面主导的国土空间规划的理念要求进行先行先试,在贯彻落实总体规划的同时,也规划编制要求和技术方法等方面向多规合一的国土空间规划转型方面进行了积极的实践探索。
分区规划是区级层面的总体规划,是对总体规划确定的目标、指标、任务在区级层面进行的细化分解和深化落实,也是以城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基础,在统筹生产、生活、生态等各类资源配置、各类专业专项规划要求基础上,形成的对各区在规划期内城乡发展建设、自然资源保护利用等各项工作的统筹安排;同时,做好规划实施路径设计、规划单元指引、近远期时序安排等内容,是编制制定下一层次控制性详细规划、乡镇域空间规划、村庄规划和规划实施管理的重要依据。
在北京市空间规划体系中,分区规划处于承上启下的关键位置,对上需要传导总体规划确定的目标、指标和任务,对下为下层次规划提供指导依据,横向上与各专项规划有效衔接,纵向上与规划实施和社会治理有效贯通,较好地解决了以往规划传导不力、规划与实施衔接不够的问题。在空间维度上,分区规划统筹城乡规划、土地利用规划、重点功能区规划和相关专项规划的主要内容,形成了覆盖全域、多规合一的一张蓝图;在时间维度上,分区规划面向实施初步划定了不同政策分区和各行业管理边界,以规划统筹推动实施并及时解决时间轴上的各种矛盾问题,实现规划与实施的有效衔接。在经济维度上,分区规划开展了规划未实施部分的全口径规划实施成本分析测算,评估对比各区规划实施能力,引导各区合理控制规实施成本、选择适当规划实施方式,倒逼各区功能要素聚集、空间布局集约、土地效益高效。同时,分区规划是市委、市政府对各区工作总体要求的具体体现。各区委、区政府应结合规划编制和审批权限的下放,充分发挥落实好规划编制的主体作用和规划实施的主体责任,市级层面应加强组织统筹并结合城市体检和总规实施督察等工作,对各区规划落实情况进行考核,维护规划的严肃性和权威性,确保一张蓝图绘到底。
分区规划的编制面临着国家全面建立新型国土空间规划体系转型的重要背景,从空间范围上,分区规划是覆盖建设空间20多个部门的空间诉求和36个专项规划的主要内容统筹到分区规划这张图上来。从时间跨度上,分区规划需要将空间范围内已经发生的、正在发生的和未来将要发生的都涵盖纳入进来,通过分区规划的组织编制过程,既要对历史遗留问题进行空间协调、又要对当下进行空间管控,还要对未来发展进行空间保障和空间引导。从规划编制主体上,由于分区规划编制采取市里统筹组织、各区政府自主编制的工作方式,所以编制主体涉及13个区政府和1个经济技术开发区管委会,要通过分区规划的组织编制过程,把14个主体的思想统一到深化落实总规战略发展目标上来。从社会关注度上,分区规划需要坚持以人民为中心,广泛关注社会公众对美好生活的新期待,通过分区规划的组织编制,充分听取公众意见,把市、区、街道和乡镇的要求,把政府、部门、社会和公众的利益诉求统筹好、协调好。所以,这次分区规划的编制过程其实是一个市区联合、上下互动、部门协同、社会参与的过程。由于规划涉及的范围大、要素多,时间长、内容复杂,同时还要面临多主体的多种诉求和若干矛盾,所以分区规划的编制过程是个极其复杂的过程,对于我们的组织能力、统筹能力、协调能力,以及解决问题的能力、引导方向的能力都是极大的挑战。这就要求分区规划在组织过程中必须坚持开门编规划,通过搭建开放平台让各方利益主体在这个平台上充分交锋和对话,以社会协同、公众参与等方式,让政府、社会、市民都参与到城市生活空间、生产空间和生态空间的统筹布局中来;这就要求分区规划的组织编制应该是一个动态推动的过程,在各方面意见充分表达、在逐步统一思想形成共识的过程中,在对空间、时间、经济成本运行和功能要素投入进行高维度统筹过程中,逐步推动我市发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。
总规批复后,市委市政府发挥机制创新优势,立即成立了总规实施工作专班,其中分区规划工作组作为专班“第一组”,由总规的编制班底牵头,市规划自然资源委十余个处室和14个分局以及20多个市级委办局共同工作。各区委区政府也高度重视,成立了区委、区政府主要领导亲自挂帅的工作专班,整合各部门、各乡镇力量开展编制工作。编制工作打破市区部门界限,充分调动各方资源,协同合作、分层推进、重点突破。同时,市级层面通过将各区分区规划组织编制工作纳入总规实施党政联合督查和政府绩效考评,并将结合我市城市体检评估对分区规划的组织实施进行督导检查和动态维护。工作中,专班按照首都规划工作首先是政治工作的要求,将习近平总书记当好城市高质量发展的标杆、让生态文明成为首都亮丽底色等理念要求贯穿分区规划组织编制工作的始终。
在分区规划组织过程中,市规划自然资源委注重发挥组织协调作用,搭建了市级部门领导与区级层面领导、处室与分局、处室经办人与分局经办人、各方面技术人员四级沟通平台,通过逐一调研走访、密切对接、共同推进的工作方式,形成市区紧密互动、部门间横向联合、整体协同推进的工作协作机制。在推进分区规划编制的过程中,及时组织召开各类技术沟通会、协调会、审查会,动态高效推进工作。在规划组织过程中,注重开门编制规划,坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”,充分尊重社会公众对规划编制的知情权、参与权,各区均在规划编制过程中深入街道乡镇、社区、企业进行深入调研和广泛座谈并开展相关专题研究,在规划成果完成后均组织了现场公示和网上公告,充分吸收社会公众的意见建议,不断提高规划编制的科学性。
在分区规划编制过程中,分区规划工作组注重发挥技术统筹作用,在发现问题、解决问题的动态过程中不断推动分区规划编制工作。分区规划编制之初,分区规划工作组结合总体规划和各区实际情况及时研究制定下发《各区分区规划实施要点》,作为规划编制的“纲要”,明确了各区的功能定位、空间布局、规划实施要点和主要约束指标等。编制过程中,为保证成果质量,分区规划工作组会同相关部门共同研究制定了各项技术要求和成果规范,统一了规划文本框架、图纸内容、指标体系及数据库标准等,先后下发各类技术标准、规范要求和专题研究成果78项,汇编形成完整的《分区规划技术要求和成果规范》并在编制过程中不断修订更新。在各区分区规划成果完成后,分区规划工作组立即转入汇总、校核、审查阶段,搭建了专班牵头组织、各委办局和各专项负责人共同参加的校核审查平台,在对14个分区规划进行统筹汇总的基础上,经历了“收上来、返回去”多轮修改完善的过程,不断提高分区规划成果质量。
作为加强总体规划传导的创新层次,此次分区规划不同于以往总体规划“自上而下”提出目标要求,是北京市第一次“自下而上”由区委、区政府自主编制的区级层面总体规划,也是实现多规合一、全域覆盖、落实减量、倒逼发展方式转型的规划。这些特点决定了分区规划的编制过程是技术统筹的过程,更是市区博弈、各方协商、统一思想、达成共识的过程。从各区功能定位、建筑规模指标分配、职住用地比例、空间结构形态、产业发展布局到用地减量方案,市区之间经历了“五上五下”的对接沟通过程。市区之间在“自上而下、自下而上”有机结合的过程中充分碰撞、反复磨合,市区之间、部门之间在逐步统一思想、形成共识的过程中不断完善规划方案。经过多轮的修改完善,各区分区规划成果做到了与总规提出的发展定位、空间布局、双控三线等各项要求基本一致。
此次分区规划在强化战略引领和刚性管控的同时,立足于打底框量,侧重于定规模总量、定布局结构、定管控边界,为下一层次规划编制定指导原则,为下一阶段规划实施定运行规则,并通过创新战略留白管控机制,为下阶段控规和乡镇域规划的编制实施留足弹性,重点从六个方面勾勒出分区规划的总体框架:一是明确了落实总规“四个中心”战略功能定位和做好“四个服务”的价值导向,按照“一核一主一副、两轴多点一区”城市布局结构强化了各圈层梯度式疏解、承接和提升的逻辑,统一设立了十大类57项分区规划指标,初步构建了科学合理、各具特色的规划指标体系,明确了清晰的规划实施导向;二是夯实了覆盖全域、多规合一的基础底图,首次制定了两规合一用地标准,划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区,整合重点功能区规划和36项专项规划的主要技术要求;三是框定了各区规模总量,将总规确定的2300万人口、2760平方公里城乡建设用地和21.5亿平方米建筑规模分解到各区、各新城、各街乡镇规划单元;四是优化配置了资源要素,强化了两线三区全域全要素管控,统筹三生空间关系,落实了总规关于全市职住用地比1∶2的要求;五是强化了空间布局结构,分圈层提出了城、镇、村的建设强度和高度管控要求,构建了圈层递减、起伏有序的整体空间形态;六是同步启动制定了两线三区管理、建筑规模管控和战略留白管控办法、一张图维护机制等一系列规划实施运行规则。
中心城区分区规划牢牢把握首都发展要义,集中落实首都战略定位,优化提升首都功能,当好高质量发展标杆。一是强化“四个中心”功能,优化整体空间布局。重点突出两轴统领的作用,加强长安街、“三山五园”等地区的管控,结合用地资源梳理和疏解腾退空间资源,为保障四个中心建设提供良好的软硬件环境。二是疏解非首都功能,实现减量提质发展。积极落实疏解整治促提升的工作要求,分区分类分单元明确腾退空间再利用主导方向,增设承接功能引导要求,突出北京商务中心区、中关村科学城等重点地区的引领作用,形成主体功能突出、特色分工协作的功能布局。通过重点压缩工业仓储、低效集体产业等用地,推动功能重组,优化三生空间资源配置,同时结合城乡结合部治理,探索破解城乡结合部关键问题的有效路径,实现减量提质增绿,倒逼发展方式转型。三是坚持首善标准,塑造提升城市特色品质。突出各类历史要素和文化资源,加强公共服务设施的保障,以特色鲜明的文化设施带动提升文化软实力和国际影响力,强化世界名城多元特色,突出大国首都基调特征。
多点地区分区规划立足自身资源禀赋,提高发展定位和综合承载能力,加强空间资源整合、推进发展方式转型,着力打造首都发展新的增长极。一是加强与中心城区联动发展,立足区域资源禀赋,积极承接发展与首都定位相适应的文化、科技、国际交往等功能,二是合理安排承载空间,发挥新城重点承接作用,重点通过优化空间布局,推动职住平衡,以各区产业发展特色为依托,高端培育增量,重点承接科技创新、高端制造业、总部经济、现代商务等产业,有序引导高端要素集聚,推动建设的集中集聚与城市功能优化。总体上看,多点地区集聚了全市约1/3的规划人口、约2/5的规划城乡建设用地和建筑规模,体现了总体规划减量集约和布局结构优化要求,也为主动承接预留了发展空间,符合疏解和承接相结合的圈层特征。
生态涵养区是保障首都可持续发展的关键区域,紧紧围绕守护好绿水青山,形成与资源环境承载能力相适应的强度和密度,保障首都生态安全。一是落实两线三区管控要求,严守生态底线,加强山水林田湖草系统治理,构建复合型、多样化的生境系统,大幅提高生态质量,同时加强区域协同治理,共筑京津冀西北部绿色生态屏障。二是依托资源特色和发展基础,适度承接与绿色生态发展相适应的科技创新、国际交往、会议会展、文化服务、健康养老等部分功能,系统推进“一城两带多园”建设,形成文化底蕴深厚、山水风貌协调、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。同时因地制宜、分区分类引导美丽乡村建设,积极推进新型农村社区建设,深入开展农村人居环境整治,统筹好城镇和乡村、平原和山区,构建城乡融合的发展格局。
中心城四区结合圈层发展的整体要求,重点突出服务“四个中心”建设和城市治理工作创新,其中朝阳区重点突出“文化、国际化、大尺度绿化”建设,结合土地整治,分级分类地细化研究了建设用地减量方式,积极探索了内涵集约、高质量发展的新路径;海淀区聚焦中关村科学城建设和“三山五园”地区的整治提升,开展城市双修,建立了街镇责任规划师制度,创新了城市治理手段;丰台区突出了南中轴对城市空间结构的统领作用,以增绿、减量、提质为重点任务,细化规划实施方案,探索了建设空间和非建设空间全域统筹;石景山则通过创新治理方式,加强城市双修和生态修复,土洞城市存量有机更新,同时结合首钢的转型与发展,以冬奥会为契机,推动城市功能再造,强化文化内涵提升,促进产业转型升级。
多点各区突出中心城疏解功能的承接与产业承载,重点突出减量路径的创新与实践,其中顺义区依托北京市服务业扩大开放综合试点示范区建设,积极推动产业转型升级,细化研究了集体产业用地腾退整理、村庄城镇化、开发边界外低效国有产业用地减量等不同实施模式;大兴区结合全面农村土地制度改革试点工作,以集体建设用地减量提质为契机,推动实现国土空间全要素综合治理,以新机场建设为契机,积极推进了区域协同发展;昌平区精细化落实减量任务,突出以“回天”地区为代表的城乡综合治理,建立了以区为主体,以镇街为基本单元,特定地区重点控制的规划实施统筹机制;房山区突出了历史文化资源保护与利用,以传统产业转型升级为示范,打造京保石发展轴的科技创新引擎,创新提出“新城—新城周边地区平原乡镇—远离新城乡镇—浅山区乡镇—山区乡”的圈层划分差异化引导的理念;亦庄则紧密结合“三城一区”科技创新中心的建设,突出对高精尖产业要素的梳理,并针对更大区域统筹解决职住平衡问题以及结合不同的企业和人才需求,在推进建立单身蓝领公寓、人才公租房等多种类型的住房供应体系方面进行了积极探索,推动构建产业与城市功能融合发展的新型城区。
生态涵养区各区依托资源特色和发展基础,重点突出生态治理和绿色发展,其中怀柔突出生态保护和山区绿色发展,并结合科学城、国际会都的建设,从科学要素与科技人员需求进行了研究,同时对小街区密路网的建设模式进行了积极探索;密云突出大山林地、大水源地的生态景观格局,加强水源保护地及区域生态治理,突出创新引领、生态融合,推动构建“生态+”的发展方式,合理引导城乡建设与生态空间的有机融合发展;延庆紧抓冬奥、世园盛会大事件的发展契机,积极构建了以“健康乐活”“科技创意”“精致农艺”为核心的绿色高精尖产业体系,着力提升城乡品质和发展质量;平谷结合农业科技创新与特色休闲产业发展,推动产业整合与空间重构,突出了生态保护和乡村振兴;门头沟则积极发挥两条文化带交汇的优势,着力推动废弃矿山的生态修复和产业绿色转型,并从生态基础设施角度,构建了综合生态安全评估体系。
一是从增量扩张转向减量约束。此次分区规划在落实了总体规划确定的城市战略定位、发展方向的基础上,从生态底板、规模总量、布局结构和要素配置等方面进行了约束限定,具体包括:通过划定城市开发边界和生态控制区,并进一步划定基本农田保护区、生态保护红线等,落实了总规确定的大的空间格局,对人的开发建设活动在空间范围上进行约束;设定2300万人口上限、2760平方公里城乡建设用地控制线,并对建筑规模总量进行了框定,实现了城乡建设用地现状减量185平方公里、建筑规模规划减量1.5亿-2.5亿平方米的双减量目标;通过战略留白,包括预留机动指标、划定战略留白用地、弹性预留建筑规模等方式,为城市未来可持续发展预留了空间,也促进了各区实现空间资源的集约高效利用;统筹空间结构布局和三生空间内在联系,规定了各类用地的比例结构,提出了职住用地比1:2的比例要求等,通过进一步优化城市功能结构,不断促进城市高质量发展。
二是从注重建设转向全域管控。此次分区规划统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间,首次在分区规划层面划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区。其中建设空间重点区分管控边界,划定了城镇建设用地、乡村建设用地、特交水建设用地,并创新增加了战略留白用地;非建设空间围绕厘清权责边界,以部门现状管控范围为基础,通过深入研究各部门对“山水林田湖草”各类非建设用地的管理要求,努力协调不同类型用地管理空间矛盾和不同部门规划布局冲突,在分区规划一张基础底图上落实了基本农田保护区、水域保护区、林草保护区、有条件建设区等重要用途分区,并创新增加了功能混合区和复合区,将目前部门间暂时难以协调的争议地类和管理边界矛盾问题放在时间维度逐步解决。下一步,将进一步研究制定相关引导政策和实施机制,发挥好单元统筹作用并结合下阶段乡村规划、违法用地治理和土地综合整治,针对生态系统对自然要素、结构、布局的规律性要求,引导以现状为基础的各类非建设用地空间整合和系统融合,逐步从生态要素的数量管控向规模布局引导转变。
三是从各自为政转向多规合一。此次分区规划研究了两规合一用地标准,在实现了城乡规划和土地利用规划两规合一基础上,进一步衔接了三城一区、三条文化带、南中轴、首钢、丽泽、大兴国际机场临空经济区、冬奥会等重点功能区规划和疏整促、拆除违法建设等专项行动计划,同步落实了教育、医疗、养老、体育、生活性服务业、绿地系统等36项专项规划的主要技术要求,结合城市综合承载力研究,对各类市政交通基础设施进行了空间落实,并预留了城市生命线廊道、轨道线网廊道等,在未来动态实施过程中不断推进实现多规合一。下一步,将加快推进分区规划数据库和国土空间信息平台建设,在坚守战略目标、底线约束,坚决维护规划价值导向的同时,保持分区规划的开放性,通过深化编制控制性详细规划、乡镇域规划,动态深化各类专项规划,以及在时间轴上组织编制规划实施单元规划、项目综合实施方案等,以打补丁的方式不断深化完善分区规划的这张基础底图。
四是从静态蓝图转向治理过程。治理是一个持续的行动过程。此次分区规划从空间的规划延伸到时间的考虑,以原土规现状管控为起始点,以城规理想蓝图为终点目标,分区规划努力成为一个从起点到终点的过程型、引导型、治理型规划。第一,明晰治理主体。分区规划与事权对应,在块上,按行政辖区由区政府作为主体组织编制,在行政区基础上进一步以乡镇行政边界将全市划定为215个街镇单元;在条上,按部门管理职责划定基本农田、林地、水域等用途分区,解决以往规划批复之后要么多头管理、要么管理出现真空的问题;第二,引导目标方向。分区规划注重实施过程中的用地减量、结构优化、职住平衡、生态空间系统治理等方面的目标引导,以引导基本农田集中连片为例,针对现状基本农田比较分散的问题,分区规划以现状基本农田用地为基础确定基本农田保护区,同时划定基本农田引导区,通过土地资源整理、拆除违法建设等方式,逐步将周边分散的基本农田通过耕地占补方式置换进入引导区,逐步形成“大田”“大林”斑块,逐步提升非建设空间的生态质量和品质;第三,制定运行规则。针对分区规划的几张核心图纸(图3),分别制定了两线三区管控办法、国土空间用途分区管制规则、规划单元划定与建筑规模管控办法、战略留白用地管控办法以及一张图动态维护机制等规划实施运行规则,并结合我市营商环境改革搭建了自上而下与自下而上相结合的多规合一协同平台,解决时间轴上随时可能出现的各种问题。第四,创新政策工具。针对现阶段难以解决的用地管理边界争议问题,通过创新功能混合用地和复合用地等创新地类,为未来更为妥善地解决问题留有余地,考虑时间轴上的变量因素,通过划定战略留白用地、有条件建设区,以及创新预留机动指标、战略留白用地和弹性管控规模等战略留白管控机制,为规划实施和空间治理留足弹性。
图3 分区规划核心图纸示意图
五是从空间维度的管控延伸到时间维度的实施引导。此次分区规划强化了规划实施方案和规划实施成本意识,利用规划、土地、地理国情普查、土地变更调查、市场评估土地区位价格、政府投资设施估算单价等多元数据套核,第一次开展了规划实施全域全口径经济测算,并选取当前社会固定资产投资、政府可支配财力、土地出让回笼资金等现有指标估算各区规划实施能力,测算比对显示,各区规划实施成本普遍高于规划实施能力,普遍存在拆占总量大、占用白地多、国有建设用地拆迁成本高等问题,反映出传统大拆大建的模式已经难以为继、不可持续,必须转变发展方式,探索规划实施的新路径。在此基础上,一方面会同各区根据财政能力和土地整理、供应能力,进一步压缩拆迁成本,调整拆占总量和拆占比、拆建比等实施指标,避免大拆大建的实施模式,积极引导各区妥善处理好规划新增和存量释放的关系,鼓励多用存量、少用增量,先用存量、后用增量,积极探索传统房地产路径依赖之外的低成本实施模式;另一方面根据城市空间结构分析,对不同区域提出了存量更新改造和城市结构优化的不同建议,会同各区合理确定近期实施重点和中、远期分阶段实施任务,下一步将结合近期建设规划和年度空间实施计划,加强对各区规划实施的空间约束和引导,妥善把握好规划统一性和实施分散性间的关系。
这次分区规划是将总规蓝图落地、强化总规传导的规划,需要将总体规划战略定位、城市发展目标和城市功能结构等宏观要求向下一层级进行有效传导,将总体规划提出的用地减量、双控三线等约束性任务指标分解到各区进行落地。这次分区规划是一个落实减量的自我约束型规划,希望用减量打破扩张式发展的思维惯性、倒逼发展方式的转变,分区规划编制过程更多是协调博弈与谈判妥协相伴的过程;这次分区规划是多规合一和全域覆盖的规划,要改变历史上众多部门各自为政的状态,中间的矛盾不计其数,而很多的问题还需要放在未来的时间过程中逐步解决……因此,这次分区规划是一个打基础、打底版的规划。在确立了价值导向、明确了圈层逻辑、框定了各区总量、约束了比例结构、建立了运行规则的基础上,未来的分区规划将是一个动态的开放平台,需要在未来规划深化编制和规划实施的动态过程中不断深化完善、迭代升级。
这次分区规划是承担构建国土空间规划体系、实现多规合一使命职责的规划。在总体规划和已有分区规划成果工作基础上,按照中共中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号)要求,将压茬启动控制性详细规划、乡镇域规划,加快推动专项规划编制,进一步完善我市空间规划编制体系;积极开展近期建设规划前期准备,与“十四五”规划做好空间协调衔接,并加强年度实施计划的空间引导,加强规划单元实施统筹,进一步完善我市空间规划实施体系;加快制定相关政策法规和技术标准,进一步完善我市空间规划运行体系;强化总体规划实施督察、城市体检作用,完善我市国土空间信息平台建设,尽快建立国土空间规划动态监测评估预警系统,进一步完善我市空间规划监督体系。在此基础上,逐步形成我市国土空间规划编制、规划实施、规划运行和监督反馈的全流程闭环工作体系。在对新时代的转型背景、价值导向和规划逻辑不断思考认识的基础上,此次分区规划已经结合总体规划的要求和北京的实际情况,朝着国土空间规划要求的转型方向做了一些积极探索。下一步,将按照国家统一部署和要求,在现有工作基础上进行补充完善后纳入到国土空间规划这个大的工作体系中来,在实践运行过程中进一步探索新的理论和新的方法,争取为其他城市提供一些北京经验。
参考文献
1 北京市规划和自然资源委员会. 关于分区规划编制总体情况的报告、中心城四区分区规划编制情况的报告、多点地区分区规划编制情况的报告、生态涵养区分区规划编制情况的报告,2019.06
作者单位:
施卫良,北京市城市规划设计研究院
杨浚,北京市规划和自然资源委员会
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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