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摘要:在京津冀协同发展这一顶层设计的实施过程中,分区规划编制是落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的重要工作,也是北京城乡规划体系中总体规划向下落实落细的第一层级,而北京市朝阳、海淀、丰台、石景山四区,是“四个中心”的集中承载地区,也是北京减量提质发展的关键地区。本文结合中心城四区分区规划的编制,从疏解与承接、减量与发展、城乡与生态、存量与更新等角度思考中心城四区发展面临的机遇与挑战,提出中心城四区本轮分区规划编制的特点与下一步探索的重点难点问题。
关键词:疏解承接 减量提质 存量更新 分区规划
2017年9月13日,党中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》,北京城市总体规划成为未来一段时期北京市城市发展、建设、管理的基本依据。为了贯彻落实新版城市总体规划,充分发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用,北京市朝阳、海淀、丰台、石景山四区(以下简称“中心城四区”)迅速启动了本区分区规划的编制工作。
中心城区功能分区示意图
数据来源:《北京城市总体规划(2016年-2035年)》
中心城四区总面积约1285.5平方公里,约占北京市域面积的7.8%,与东城区、西城区一起共同组成北京市的中心城区,是“四个中心”的集中承载地区,是建设国际一流和谐宜居之都的关键地区,是疏解非首都功能的主要地区。2017年中心城城四区常住人口已达到1033.8万人,城乡建设用地约821平方公里,建筑规模约占全市的2/5。总体来看,城四区大部分为建成区,规划实施率已达67%。2017年中心城四区地区生产总值(GDP)达到13541亿元。中心城四区用地约占全市28%的建设用地资源,承载了全市近一半的常住人口,也产生了全市近半经济贡献,人口密度和建设强度在全市均处于较高水平,是全市经济发展的重要区域,也是北京减量提质发展的关键地区。
北京城市总体规划提出了“一核一主一副,两轴多点一区”的空间格局,中心城四区作为首都的“一主”的重要组成部分,紧邻核心区的重要区位,既承载着重要的首都功能,又承担着承接部分核心区疏解功能的任务。中心城四区既包含了中轴线延长线、长安街延长线这两条重要的城市轴线,又是衔接核心区与城市副中心的重要纽带。同时,中心城四区还承担了疏解非首都功能的重要任务,需要与中心城区外围的“多点”“一区”地区紧密合作,辐射带动,互动对接,实现产业和功能在疏解承接上的梯度衔接。
重要的区位要求中心城四区深刻认识本地区在服务国家和首都战略大局中所承担的重大使命,既要做好自身的非首都功能疏解,又要承接好核心区疏解的功能,推动高质量发展。
中心城四区是实现全市规模减量的关键地区,本轮分区规划编制,各区要严格落实减量的目标和要求,对人口、用地、建筑规模进行严格调控。同时,中心城四区又是“四个中心”建设的重要承载地,需要理解和顺应城市演进发展的内在逻辑和客观规律,努力把握经济社会发展的新方位和新阶段,为中心城区转型提质、高质量发展,以及改善居民的生活空间宜居性提供一定的腾挪和发展空间,保持城市活力。因此,分区规划编制要处理好减量与发展的关系,积极探索由聚集资源的扩张式发展转向减量提质的内涵集约式发展的路径。
与全面城市化的核心区相比,中心城四区拥有城乡交错的建设空间形态和更多样的生态资源。本次分区规划编制是立足全域空间管控的规划,因此要统筹协调好建设空间与非建设空间。在建设空间方面,中心城四区既有中关村自主创新示范区、北京商务中心区(CBD)等高度城市化、现代化、国际化的城市地区,又有大量的村庄面貌亟待改善,尤其大部分第一道绿化隔离地区和部分第二道绿化隔离地区均位于中心城区,亟需探索和明确城镇化路径和未来的发展模式。这就要求分区规划编制中,谋划好城与乡建设空间的发展。
中心城四区整体空间疏解承接示意图
在非建设空间方面,中心城四区现状占比近2/5,生态自然资源丰富,在全域空间管控的要求和减量发展的形势下,一方面生态空间内部“山水林田湖”的结构和布局还需进一步细化和优化,如基本农田保护和平原地区造林等任务落实过程中仍需加强统筹协同;另一方面,在增加生态空间规模的同时,要更加注重功能和品质的提升,真正实现生态空间的山青水秀。
中心城四区山水资源丰富、历史文化悠久、创新要素聚集,良好的资源禀赋使得长期以来成为各类功能重叠集聚的焦点。与城市副中心、外围新城地区相比,城市发展建设历史积累较长,使得中心城四区拥有更丰富的人才资源、更完善的基础设施和更好的公共服务水平。如三山五园、首钢等地区,传统历史文化、近现代工业遗产与新兴文化交融复合,具有很强的吸引力和区域带动作用。而从另一个角度看,中心城区的规划实施率已达到六成以上,未来的发展空间相对有限,大量老旧小区、存量产业用地有待更新盘活。这就要求在分区规划的编制中,积极挖掘存量资源,探索更新改造和高效利用的有效途径。
一是集中承载“四个中心”。中心城四区分区规划立足各区资源禀赋,围绕服务党和国家工作大局深化落实“四个中心”功能定位,围绕提升“四个中心”服务保障水平优化提升首都功能。在政治中心方面,分区规划强调严控建筑高度,治理安全隐患,努力创造安全优良的政务环境,为中央和国家机关优化布局提供条件。在文化中心方面,分区规划进一步加强三山五园地区、南中轴等文化功能承载区的文化带动作用,落实独立占地的文化馆、展览馆等公共文化设施用地,进一步提升中心城四区公共文化服务能力。在国际交往中心方面,分区规划在北京商务中心区、奥林匹克中心区、新首钢等地区安排重点承载国际交往功能,通过持续优化为国际交往服务的软硬件环境,进一步提升完善国家体育文化、商务功能和国际交往功能。在科技创新中心方面,分区规划坚持提升中关村国家自主创新示范区的创新引领辐射能力,努力建设科技创新出发地、原始创新策源地、自主创新主阵地和具有全球影响力的全国科技创新中心核心区。
二是疏解非首都功能,实现减重减负减量发展。中心城四区分区规划主动对接和承接了核心区疏解的人口功能,为核心区疏解提升提供支撑,并以行政办公、商务服务等为重点加强向城市副中心的功能疏解,加强与多点地区的对接合作和产业梯度转移。一方面舍弃“白菜帮”,着重落实了疏解整治促提升的工作要求,聚焦中心城四区现有一般性制造业、仓储物流基地、商品交易市场用地,聚焦城乡结合部重点地区,聚焦拆违、地下空间综合整治等腾退空间,对不符合中心城区定位的功能做到“疏得出”。另一方面做优“白菜心”,系统梳理了疏解腾退空间资源,结合规划单元综合评估,分区分类分单元明确腾退空间再利用主导方向,增设承接功能引导要求,对符合中心城区定位的核心区疏解适宜功能做到“接得住”。
一是优化整体空间布局。中心城四区分区规划进一步突出两轴统领的作用,以北京商务中心区、中关村科学城和中关村西区、丽泽金融商务区、首钢产业园区等重点功能区和重点地区为引领,发展科技、金融、商务服务等高精尖产业和现代服务业,形成主体功能突出、特色分工协作的功能布局,保障和服务首都功能提升。进一步强化差异化发展的空间统筹作用,中心城西北部地区进一步强化科技创新和产业转型发展,东北部地区进一步强化国际交往功能,南部地区结合城南行动计划进一步强化首都高品质生活服务供给保障。同时,以功能联动、服务共享、交通联通促进主副结合发展、内外协同发展、南北均衡发展。
二是明确减量任务。在疏功能、控功能、优功能的基础上,根据资源评估情况进一步压缩规划城乡建设用地规模,保障中心城四区总的拆占达到总体规划关于拆占比1:0.7—1:0.5的要求。从结构上看,需要拆迁腾退的用地,以现状集体建设用地、低效产业用地为主;规划新建的用地中近3/4是对现状进行拆旧建新,新增占现状白地的用地,主要用于公园绿地、道路等三大设施建设,进而实现多用存量、少占白地,先用存量、后占白地。
一是统筹把握生产、生活、生态空间的内在联系,形成各类用地的合理比例。坚持生产空间集约高效,通过重点压缩工业仓储用地、低效集体产业用地;坚持生活空间宜居适度,通过农村城市化、非正规居住空间整治、保障性住房和公共租赁住房建设等多种途径,优化居住用地结构和布局,实现城乡职住用地比由现状1∶1.2提高到约1∶2.1。坚持生态空间山清水秀,严守生态控制区,以南苑森林湿地公园、温榆河公园、朝南万亩森林公园及九条城市绿楔等大尺度绿化建设为带动,大幅提高生态规模和质量、优化生态空间格局,具有生态功能的生态空间占城四区总面积比重大幅提升。
二是加大城乡结合部治理力度,实现减量提质增绿。按照2035年一绿建成全面实现城市化、二绿建好加快城乡一体化的总体要求,分区规划确定了2035年朝阳、丰台、石景山全面城市化,海淀山前全面城市化、山后保留24个村的规划目标。同时,为了用好剩余的规划建设用地资源,兜底解决一道绿隔剩余农民上楼安置、劳动力安置和资金平衡问题,积极推动城市化试点改革,算清历史账、规划账、时间账、实施账,通过加大规划实施单元统筹、加强过程严格管控、降低实施成本、提高资源利用效益等多种方式,探索破解城乡结合部关键问题的有效路径。
一是强化世界名城多元特色,突出大国首都基调特征。突出历史文化名城保护,以三山五园金名片和西山—永定河文化带、大运河文化带串联起城四区各类历史要素,以长安街及其延长线和中轴线及其延长线统筹城四区各类文化资源,以特色鲜明的博物馆、文化馆、世界一流高校提升文化软实力和国际影响力。强化城市特色,划定古都风貌区、风貌控制区及风貌引导区三类风貌区,强化高度分区、天际线、第五立面、眺望系统等城市空间秩序管控,突出大国首都基调特征和世界名城多元特色。加强建筑高度分区管控,严格控制新建超高层建筑布局选址和重点地区建筑高度,加强重点功能区、风景区、城市节点的天际线管控,保障安全良好的政务环境和城市空间秩序。
二是围绕“七有”“五性”,增强人民群众获得感。按照兜底线、织密网、建机制的要求,分区规划提出了提升基本公共服务保障水平的目标和以街区为单位补短板、强弱项、提质量的要求,在对城四区部分教育、医疗设施精准有序疏解的同时,也需要重点补充幼儿园、社区卫生服务中心、社区养老驿站等设施。为了构建面向区域协调发展的综合交通体系,分区规划努力提升中心城区整体交通环境,加密路网密度,加快道路实施,加强交通环境综合治理,构建便捷高效、开放共享、生态宜居的现代化交通体系。在开展相关专项规划研究基础上,分区规划明确要保障城市供水,高标准规划建设雨水、污水、再生水、电力、天然气等市政基础设施,全面提升中心城区的综合承载能力。同时,健全“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度,有序推进以“六治七补三规范”为主要内容的老旧小区综合整治和有机更新。总的来看,中心城四区分区规划落实了总体规划各项指标要求,基础教育、医疗卫生设施、公园绿地覆盖率、空气质量等十余项指标均高于总体规划要求。
三是积极探索存量更新路径。与“多点”“一区”圈层相比,城四区规划实施率最高。在规划已实施区域,大量建设年代久、使用时间长的存量建筑,需要根据新的功能定位以及群众诉求和市场需求,进行功能优化和内涵提升。分区规划努力面向规划实施,提出对各类存量用地和存量建筑资源进行摸底并建立台账,细化老旧小区综合整治、老旧工业厂房腾笼换鸟、产业项目升级换代、保留村庄更新改造等存量资源类型,研究引导存量资源盘活释放、提质增效的激励政策机制,有效推动各区建成区可持续的城市更新。
在规划编制的同时,也同步开展了规划实施路径机制的研究,努力编制面向实施的规划。也仍有一些重点和难点问题,需要在下一步规划编制和组织实施中进一步研究探索。
城四区城乡建设用地减量任务较重,在实施的具体操作层面需更彻底转变发展观念,创新金融、财税、产业等多方面的政策机制,综合城市治理、拆除违法建设、环境整治等多种手段,实现用地减量目标。城四区代拆用地中集体建设用地是减量重点,将以规划实施单元土地资源整理为抓手推进绿化隔离地区减量;国有建设用地是减量难点,应以市、区国有企业为重点摸清底账,加强统筹、分类指导、创新机制、重点突破。
为处理好规划统一性和实施分散性间的关系,强化规划实施成本意识,编制的同时,还利用规划、土地、地理国情普查、土地变更调查、市场评估土地区位价格、政府投资设施估算单价等多元数据套核,第一次开展了规划实施全口径经济测算,并选取当前社会固定资产投资、政府可支配财力、土地出让回笼资金等现有指标进行比对。在测算过程中已初步发现各区不同程度存在拆占总量大、占用白地多、国有建设用地拆迁成本高等问题,需要进一步完善测算模型、细化修正有关数据,根据财政能力和土地整理、供应能力,进一步调整拆占总量和拆占比、拆建比等实施指标,合理确定近期实施重点和中、远期分阶段实施任务,积极探索传统房地产路径依赖之外的新的规划实施方式。
作者单位:杨洋,北京市规划和自然资源委员会规划实施二处;穆蕊,北京市规划和自然资源委员会总体规划处;周乐、尹慧君、李毓美,北京市城市规划设计研究院详细规划所
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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