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《北京城市总体规划(2016年-2035年)》提出了严格保护浅山,严格建设管控,将浅山区建设成为首都城市建设发展的第一道生态屏障和首都生态文明示范区的新要求。在习近平生态文明思想指导下,北京市浅山区保护规划立足浅山区的现状特点和主要问题,以环境治理为基础,以生态保育为重点,以绿色发展为导向,以文化传承为核心,探索了新时期构建城乡治理体系、人与自然和谐关系以及推动绿色发展的规划思路与策略建议。
按照党的十九大会议“保护好绿水青山”和2018年中央一号文件“振兴乡村”的总体要求,以及《北京城市总体规划(2016年-2035年)》提出“推动浅山区特色小城镇和美丽乡村建设,将浅山区建设成为首都生态文明示范区”的总体目标,在新时期浅山区成为北京市统筹实施生态文明建设与乡村振兴战略的重点区域。在此背景下,北京市规划和自然资源委员会组织开展了《北京市浅山区保护规划》(简称“浅山区规划”)编制工作。浅山区规划是对北京城市总体规划治理转型要求的深化落实,结合浅山区生态环境质量、乡村建设发展等方面的现状情况,对浅山区生态环境保护与村镇建设的思路进行了初步探索。
目前学术界对于浅山区的定义和划定标准主要基于自然地理学的概念,既有研究对浅山区的界定因素包括:海拔、生态、植被、地形地貌、相对海拔高差、人类干扰程度和与城市的空间关系等。从地理和历史来看,北京的浅山区有如侯仁之先生在《北平历史地理》开篇所描述的情景,恰似“北京湾”这片“陆地海洋”与太行山、燕山的“潮间带”1,是山区与平原交汇,生境类型多样、人类活动影响显著的区域。
本次浅山区规划在以往相关规划研究的基础上,立足全域空间管控与城乡治理的新要求,综合考虑了自然条件、相对海拔高差、地貌、地形(以0°-25°缓坡集中区为主)、行政辖区、历史人文等多方面因素,以北京高程系100-300米的浅山丘陵地区为主体,以乡镇域为单元划定规划范围,总面积约5146平方公里,涉及海淀、丰台、石景山、顺义、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云等10个区,68个乡镇(街道),占市域面积的三分之一(图1)。
浅山区是首都城市建设发展的第一道生态屏障,是山区生态系统与平原生态系统的交错区,是首都最重要的水源涵养地和生态屏障,具有丰富的生物多样性,生态环境高度敏感,自然资源极为丰富,河流高度发育、矿藏储量充足。浅山区范围内国家级森林公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等总面约1800平方公里。区域内河流高度发育,水库分布众多,是全市主要河流的上游地区和重要水源涵养区,水资源相对丰富,也是河流流域治理和生态保育的关键地区。
作为山区和平原的过渡地带、山区居民生产生活的主要聚集区,浅山区生态环境比较敏感脆弱,是反映首都生态文明建设的晴雨表,在建设国际一流的和谐宜居之都中具有极其重要的地位和作用。此外,作为北京人类活动与城市文明的起源地,一直以来都是人们生活生产的理想栖息地,浅山区多元文化交融,历史遗存丰富,是长城文化带、西山永定河文化带的主要承载地区。这里也是北京建设美丽乡村的重要空间载体,浅山区内的现有村庄数量占北京全市村庄总数的29%。
回顾历史上的重大事件和主要政策的影响,可以看出和浅山区相关的规划建设始终是围绕保护与发展的主题展开,北京市对于浅山区的概念和认识源自2004版城市总体规划,十多年间经历了从最初的关注浅山区、激活浅山区、到审视浅山区、再到当前转向治理浅山区的新阶段。
浅山区矿产丰富,早在元代就有开采利用煤矿的官方历史记载,在辽金元明清等朝代建设都城时也都有过对浅山区林木资源、石材资源的大规模开采。在经历建国初期的毁林造田,以及改革开放后急于脱贫致富的部分村庄对矿产资源进行无序开采之后,浅山区的生态环境急剧恶化、植被退化、水土流失加重(图2)。为保护首都空气和水源不受污染,保障人民生命财产安全,同时也是为了实施《绿色奥运行动计划》,2000年北京实施了京津风沙源治理和退耕还林工程,在山区完成退耕还林367平方公里,从2001年开始北京进一步加大环境保护力度,陆续关闭矿山1088处。在《北京城市总体规划(2004年-2020年)》中更加明确提出了“严格控制浅山区开发建设,加强绿化建设和生态恢复”的总体策略。一系列规划政策和行动计划的实施,有效遏制了当时浅山区生态环境被肆意破坏的势头。
图2 浅山区矿产资源分布示意图
在实施生态环境保护的同时,许多村庄却面临短时间内工业收入急剧减少,运输餐饮业规模迅速缩减的现实情况,农民富后返贫带来新的问题与挑战,亟需走出一条替代矿山的生态友好、可持续发展的循环经济道路,为当地农民找到新的收入来源。
为了平衡山区生态保护与发展需求,在经过2008年试点后,北京市于2010年推出了以沟域为单元的“沟域经济”特色化发展模式,沟域经济以农民增收作为出发点和落脚点,成为激活山区发展的有效模式,特别是在短期内带动了浅山区休闲旅游业快速发展。在沟域经济蓬勃发展的过程中,2012年“7·21”一场特大暴雨引发的洪水、滑坡、泥石流等地质灾害,又带来了对浅山区建设发展安全问题的关注。全市加快启动了新一轮山区危村险村搬迁工程。危村险村搬迁工作保障了浅山区居民的生命财产安全、改善了部分村庄的生产生活条件,但是随着新村建设的快速推进,一些传统村落的风貌特色又在消失……从以上政策措施的变化和影响可以看出浅山区保护与发展问题的复杂性和动态化特点。
总体上看浅山区城乡建设用地增量较少,有限的增长主要集中于海淀山后、昌平新城周边、怀柔新城周边,现状建设受到自然地形的限制,呈现面向平原的带状和深入沟壑的枝状相结合的分布特点。现状城乡建设用地总量小且分散,其中,村庄建设用地占比较高,约占浅山区现状城乡建设用地的70%。
在建设强度方面,呈极化发展趋势,沿平原区与浅山区交界地带,尤其是靠近中心城区的西部山前带城乡建设强度显著高于浅山区中部、东部地区。随着首都城市化进程不断推进,浅山区因其环境、区位等方面的优越条件,作为为市民追寻乡愁、回归田园的理想之所,目前建设用地增量虽然不高,但是土地利用结构、强度均发生了显著变化。由于缺乏有效的空间管控和引导,部分山前小城镇和新村建设照搬平原地区高密度、大体量的空间布局和建筑设计方案,部分建设项目简单模仿欧式建筑,破坏了浅山区历史积淀的整体风貌和文化特色。
此外,在村镇快速发展旅游休闲产业的过程中,违法占地和违法建设滋生的问题较为突出。现状违法占地和违法建设中,小产权房等一般违法、农业和旅游项目违法违建的问题较为典型和普遍。
浅山区现状的蓝绿生态空间约占区域总面积的86%左右,生态本底条件优越。随着退耕还林、植树造林的持续推进,绿色植被覆盖状况趋于好转,森林覆盖率较十年前提升10%,林业生态格局基本形成,但部分地区由于林地自然退化、既往矿山开采等原因造成的林断带问题突出,人工造林导致的林木结构单一等问题也影响了森林品质。
此外,历史上的采石、采矿对山体破坏严重,导致植被破坏水土流失、地表塌陷、地面沉降和地下水下降等一系列问题,矿山周边堆场存在潜在地质灾害风险。虽然全市已经加大了矿山关停、治理与修复的力度,近十年已关闭了96%的矿山,到2020年将关停全部煤矿,但是因恢复周期长、修复难度大等客观原因,废弃矿山修复效果尚不显著。
在水系治理方面,浅山区是全市重要的水源涵养地,目前累计完成70余条中小河道治理,长度近700公里,但河道生态化缺水和私搭堤坝阻水问题并存,部分河道仍然存在水体断流现象。
由于浅山区用地权属关系复杂,包含特殊用地、风景名胜区、水库、国有林场及农场等在内的国有用地与村镇集体土地范围交错,与村镇土地管理分置,在统筹实施生态环境治理方面存在难度,近年来受村镇建设直接或间接影响,生境栖息地趋于破碎,生物迁徙受到阻碍,西部、北部地区生境总体质量呈下降态势,生境退化区域由平原地区向浅山区延伸(图3)。从整体上看,浅山区生态建设任务仍然艰巨,生态品质有待进一步提升。
由于适龄劳动力转移比重高,浅山区人口老龄化问题突出。当地农民已经较少从事农业生产,40岁以下的青壮年劳动人口普遍外出务工,季节性的农业生产、民俗旅游服务业等主要依靠外来流动人口。因此,形成了山区人口向浅山区迁移、浅山区人口向平原区迁移、平原区流动人口、外来人口向浅山区集聚的现象。随着各类工矿企业关停并转第二产业发展受到严格限制,目前的经济发展和就业主要依赖于第一产业和第三产业,此外通过生态补偿政策获得一部分财政转移支付资金,但是既有的生态补偿杯水车薪,已经难以满足居民日益增长的基本生活需求。在传统的农业、林业方面,浅山区受地形、地质等条件限制难以开展规模化种植,与平原区相比劳动生产强度、生产成本较高,收益偏低,导致农民从事农业、林业生产的积极性不高,浅山区村镇的发展水平较平原地区整体滞后。
自2010年起,浅山区村镇依托良好的自然资源、历史文化资源,大力发展生态休闲游,有效支撑了村镇经济,但十年发展也逐渐暴露出经营模式单一,部分起步较早的沟域旅游开发相对粗放,对于资源依赖程度较高,在文化内涵和回归自然等方面挖掘不足等问题。景点、餐饮、民宿等接待设施与服务水平已经难以满足广大游客日益增长的消费需求,同质化竞争严重,导致经营收入与所依托的资源环境价值不成比例。部分沟域开发强度较高,违法建设滋生,对于生态环境保护造成较大压力,节假日山区交通拥堵不堪,自然资源的生态恢复和自我净化能力不断下降。随着当前全市生态保护要求进一步提升,虹鳟鱼养殖等传统富民产业已全面退出,浅山区有待探索绿色富民的新路径。
从浅山区的发展历程可以看出其问题的复杂性,并非一个部门政策、一项规划能够通盘解决,原有的碎片化、阶段性管理方式和传统的村镇发展思路也已经难以为继。在生态文明建设高标准要求和首都城市战略定位全面提升的新形势下,围绕“将浅山区建设成为首都生态文明示范区和首都城市建设发展的第一道生态屏障”的总体目标,浅山区规划以问题导向、目标导向和实施导向,探索构建保育生态、保障民生、保护文化三个方面的规划体系,转变先发展后治理的方式,走可持续发展道路,彰显美丽自然山水典范。
坚持“绿水青山就是金山银山”,基于对浅山区山水本底、林田基础、栖息环境等方面的综合评估,浅山区规划在保育生态方面提出严守底线、锁定上限、牢固格局、强化治理四个方面的规划策略及措施。
立足国土空间用途管制的职责,严格落实生态保护红线,按照两线三区的管控要求,从规划层面构建山水林田湖草生命共同体,把各类自然资源纳入统一的治理框架,统筹划定生态保育区、生态修复区,通过分区实施生态修复与生态建设,持续扩大蓝绿空间。
以生态环境承载能力为硬约束,保持浅山区适宜的人口规模和城乡建设用地开发强度。规划常住人口以本地人口和深山区转移人口为主体,实现浅山区总人口规模较现状稳中有降的目标。严格管控城乡建设开发强度,着力推进减量提质,通过违法占地违法建设拆除、工矿环境修复与治理等多种方式实现城乡建设用地减量与结构优化。
统筹考虑浅山区自然生态本底,积极推动自然资源的保护与合理利用,构建“两区、一片、四板块、五廊道”的生态格局。两区是指太行山生态区和燕山生态区;一片是密云水库周边水源保护和鸟类迁徙的重要栖息地;四板块是四个生态脆弱区与敏感区;五廊道是永定河、拒马河、怀沙河怀九河等五条重要的河流沟域廊道(图4)。
图4 浅山区生态安全格局示意图
强化治理。针对生态林断带与宜林荒山植被恢复、废弃矿山与采空区生态修复、水源涵养与小流域治理、动植物资源保护与生物多样性提升等问题,划定重点治理区域、明确生态修复任务、制定有效技术方法,确保行之有效。结合违法占地违法建设专项治理行动,将违法拆除与实施绿化相互衔接,确保拆除、规划、绿化同步推进,无缝衔接。
在做好浅山区生态保护前提下,进一步改善人居环境、激发村镇内生活力、提升村镇建设水平,形成绿色发展方式和生活方式。
浅山区小城镇是城乡之间、山区平原之间的重要衔接点,是推进生态建设、推动本地城镇化、提供公共服务、实现绿色发展的基本单元。严格控制发展规模,保持适宜建设强度,以乡镇中心区为重点,着力提升公共服务保障能力和综合配套标准,适度引导乡村人口向乡镇中心区转移,引导转移人口在小城镇就近就业创业,化解小城镇发展过程中的“空心化”难题。
保持浅山区人与自然有机融合的乡村空间特色形态,按照全市村庄布局总体要求,因地制宜、分类引导。一方面,完善村地乡管机制,严格用途管控,盘活存量资源,激活乡村要素市场,为农民增收致富创造有效途径;另一方面,避免大拆大建模式,推动村庄就地改造,保留原汁原味的北方乡居特色,选聘责任规划师、建筑师,推动可持续、本土化、有温度的设计在乡村落地。通过开展农村人居环境综合治理,整治垃圾乱倒乱放、污水横流、厕所脏臭等农村痼疾顽症,建立村庄环境日常管护机制,提升乡村人居环境品质。
加强浅山区主要沟域的规划管控,按照涵养保护类、提档升级类、转型整治类三种主要类型进行差异化管控,严格项目准入,建立负面清单,充分落实浅山区长城保护和各类风景名胜区保护以及防灾减灾安全要求,逐步对不符合要求的现状沟域度假服务设施进行拆除整治,符合要求的设施与村庄特色发展紧密结合,开展环境治理和功能提升,全面提升浅山区沟域生态环境品质和旅游服务水平。
针对浅山区村庄分散和人口结构问题,通过加强村镇交通联系、分散集中结合布局、创新服务供给模式和差异化标准配置等方式,补齐短板、提升质量。完善公共交通布局和接驳系统,提高浅山区绿色交通服务能力,支撑居民出行和防灾救援需要,提升热门景区交通可达性。统筹供电、通信、给水、污水、供气管线建设,采取集中与分散相结合的建设模式,推进市政设施“生态化、隐形化”,全面推进雨洪利用、再生水回收、可再生能源利用等生态技术,用生态办法解决生态问题。
浅山区是首都环境治理能力展示窗口、特大城市生态文明示范地区、山区居民共享共生美丽家园和千年古都历史文脉传承源地。在保育生态、保障民生的基础上,做好文化的传承与保护是实现生态文明建设、推进绿色发展的关键途径。
浅山区是西山永定河文化带和长城文化带的重要空间承载区和展现区,落实文化带保护和发展要求,有序推进长城遗产抢险和修复工作,保护好西山山麓风景资源,完善永定河沿线生态治理,着力还原历史格局,形成全覆盖、更完善的保护利用体系。
针对浅山区的环境特点,强调尊重山水格局特色,浅山区规划制定了严格管控建筑高度,亮出山脊线(图5);优化建设用地布局,留出山脚线;规划专题探访路,秀出文化风景线等具体策略与措施。并且按照浅山区与北京城的空间方位关系,提出营造四大景观风貌片区,通过整合丰富的历史资源与当代精品工程,有机嵌入若干文化景观,成为展现浅山区自然文化魅力的壮丽画卷。
浅山区承担着首都重要的生态保育与生态建设的任务,在新时期需要改变以往片段式、应激性的管理方式,要从综合治理的角度来解决浅山区保护与发展的问题,探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系,加强生态修复和建设管控,强化政策集成,系统对接浅山区保护任务与工作计划等实施保障机制。凝聚各方智慧与力量,提升政府、社会和市民协作参与浅山区保护的积极性,共同实现生态文明绿色发展。
注:感谢专题研究单位北京林业大学园林学院课题组郑曦、邢韶华、崔庆伟、李方正、李正、王鑫、闫姝伊、刘喆、胡凯富等,北京城垣数字科技有限责任公司课题组荣毅龙、何莲娜、黄婷婷等对本项目提供的技术支持。
注释
1 潮间带“为高潮线和低潮线之间的海岸带,它随潮水的涨落而反复处于海陆交替的环境下。潮间带的宽度视海岸地形的坡度而定,在平缓的海岸地区宽度可达数公里,在坡度很陡的崖岸地区其宽度很小。”——《石油技术辞典》。
参考文献
1 党的十九大报告.
2 《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》. 2018年中央一号文件.
3 《北京城市总体规划(2004年-2020年)》.
4 《北京城市总体规划(2016年-2035年)》.
5 《北京市浅山区协调发展规划(2010年-2020年)》.
6 冯艺佳.风景园林视角下的北京市浅山区绿色空间理想格局构建策略研究[D].北京林业大学,2016.
7 俞孔坚,袁弘,李迪华,王思思,乔青.北京市浅山区土地可持续利用的困境与出路[J].中国土地科学,2009(11):3-8.
8 洪敏,李迪华,袁弘,游鸿.基于地理设计的北京市浅山区土地利用战略规划[J] .中国园林,2014(10):22-25.
9 杨春,何闽,陈骁.“两山理论”引导下的浅山区保护思路及规划响应.2018中国城市规划年会论文集,2018.
作者单位:何闽、杨春、陈骁,北京市城市规划设计研究院;陈景、曹文馨,北京市规划和自然资源委员会
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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