摘 要
城市空间尤其是公共空间是城市生活的舞台,是居民交往的重要场所,是体现城市品质的集中承载。北京城市副中心严格落实城市总体规划要求,以提高城市品质为出发点,从城市刚性底线管控、品质管控和一体化精细管控三个方面入手,划定了16类管控边界和分区。副中心街区层面控规注重本底约束、风貌塑造和场所体验的管控,通过分级分层分类施策,拓展了详细规划通常采用的指标和用途管控手段,探索了空间规划中详细规划层面空间管控机制。
我国城镇化进入新阶段,城市发展由粗放的增量扩张向精细的存量提质转变,面对“千城一面、风貌失控、空间粗放”等问题,强调场所体验的空间品质、聚焦城市性格的风貌基调受到更多关注。初步理解国土空间规划“五级三类”的体系构架,详细规划是将国土空间战略落到具体地块的实施路径,是城市规划建设管理的法定依据,在强调用途管制和开发建设强度实施安排的同时,也应将城市空间品质作为管控重点。《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年)》(以下简称副中心控规)以品质提升为导向,通过划定16类管控边界和分区,增强城市宜居性、舒适性和精细化程度,是在详细规划层面围绕空间规划的编制和管控创新开展的深入探索。
图底关系研究一般将建筑实体作为“图”、开敞空间作为“底”,我国包括控制性详细规划在内的大多法定规划,以“图”即建设用地为核心进行用途、指标和空间安排,而忽视“底”即公共空间的营造,对街道环境和公共场所关注不够。而实际上,仅以规划用地功能图中通常留白处理的道路用地为例,道路内就有道路红线、路缘石线、步行道、自行车道、绿化带、机动车道等多种边界和空间形式,功能需求、使用方式、管理部门也不尽相同,管理机制亟待形成。
城乡规划长期将物质空间设计作为研究重点,往往缺乏对城市感知、风貌环境、城市品质、生活质量等“内涵”方面的管控手段,因此在实施中常会出现有关城市品质的理念难以落地的现象。北京作为超大城市,近年来被交通拥堵、环境恶化、宜居度下降等大城市病困扰,如何以城市品质和生活质量提升为导向,将自上而下的空间规划意图与自下而上的城市使用者的切身感受相互衔接,将城市物质空间与文化精神内涵并重考虑,需要深入思考。
城市是复杂的巨系统,在实践中由总体规划到详细规划往往会出现传导错位和实施偏差等问题。为应对上述挑战,我国部分城市探索出一套分区规划、单元规划、街区规划等中间层级规划体系,但上述规划大多从战略落实和规模管控出发,注重指标、容量和用途的传导,城市空间管制传导性相对薄弱,尤其在国土空间规划三级规划体系中,如何将总规的空间管控区划和相关机制要求在详细规划中有效细化落实,尚需进一步研究。
总体规划中,不管是土地利用总体规划中的三线、三界四区,还是城市总体规划中的两线三区、城市四线,基本是从底线思维和国土资源评价角度出发,强调刚性约束和资源开发与保护。详细规划中,将6项核心指标(容积率、高度、建筑密度、绿地率等)为代表的用途和指标管控作为重点,对公共空间的控制要求少,缺乏针对城市品质、风貌、精细化管理的技术衡量标准。
城市品质是一个城市的综合素质,是城市发展的价值观宣言。中央城市化工作会议提出,要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
在具体实践中,我国特大城市一直走在控规管理转型的前沿。北京市在2010年左右便将公共空间品质引导作为重点,形成由公共空间和建筑设计要素库组成的城市设计要素库,也将城市资源利用和环境保护、自然和文化遗产保护、公共安全和公众利益控制内容纳入其中。深圳和上海也做了相应探索,将空间管控要素接纳入控规图则,形成了内涵更丰富的“控规+”图则管控体系,在重点地区提出公共空间、慢行系统、建筑设计、地下空间、生态环境等管控内容。
为保障整体性要素和刚性要素的有效控制,同时应对复杂多变的城市空间,控规在原来的刚性指标基础上,增加了多种弹性指标和兼容性指标。如上海、深圳、武汉等城市的混合用地探索,确定地块主导用途也提出兼容性要求;深圳的城市更新单元规划明确单元规模、功能、配套设施,对地块细分和具体容积率等指标管控适度放宽,均是由刚性向刚柔并济转变的具体体现。
北京城市副中心落实生态文明思想,从建设未来没有“城市病”的城区出发,力图建设人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。将规划重点聚焦在生态水绿空间上,构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团紧凑发展的生态城市布局,打破以往以“实体”功能轴、建筑轴为核心组织城市空间的方法,以“虚体”水绿生态轴为纲形成“一带、一轴、多组团”的空间结构。
副中心规划建设将人民生活、关切和体验贯穿始终,强调城市空间的人性化、精细化、便利化,关注人民真正对城市的体验和感知,希望能够建设环境宜人、生活方便、舒适共享的公共空间体系。加强公共空间精细化设计与协同管理,在部门管理事权集中交叉、交集、交界空间,如滨水地区、城市街道、地下空间等地区,打破条块分割、部门壁垒,通过一套一体化管控实施机制,将部门事权边界转向市民真正体验城市的完整精细空间。
将控制性详细规划的层次确定为街区层面,是北京长期积累的重要经验。规划建立了完整的空间管控体系,除了将总体规划中的刚性管控要求传导落实,也归纳提炼了需在街区层面管控的城市品质要求,将城市风貌等要求科学纳入法定规划,保障了空间管控整体性和延续性,探索空间规划在控规层面的管控方法。
在“1+12+N”的规划编制体系中,副中心重点展开了55项专项规划和专题研究。其中城市设计导则23项,涵盖土地、人口、三大设施、地下空间、文化、风貌、建筑、公共空间等领域,并形成依托控规图则、设计导则、技术准则和三维智慧信息平台的管控体系,为城市副中心实现更高的空间品质奠定了良好基础。因此,统筹整合各级各类规划管控要求与边界,实现“多规合一”,对接落实“三则一平台”管控体系,是细化并夯实空间管控的现实要求。
副中心控规编制中,基于国际方案征集凝聚形成的18点共识,由北京市规划院和清华同衡规划院作为技术统筹,汇集多名专家学者以及同济规划院、弘都规划院、中国建筑设计院、AECOM、东南建筑设计院等多家国内外优秀规划设计团队力量,形成“1+12+N”的规划编制体系(1个街区层面控规划、12个组团的街区深化方案、N个专题研究)。
副中心规划建立规划管控图则、规划设计导则、规划技术准则和三维智慧信息平台的“三则一平台”编管体系,实现对刚性内容的全域管控、对特色内容的精细引导、对规划全生命周期的智慧管理,保障规划有效实施。
分层管控是指“城市-街区-地块-项目”的规划编制与管理分层体系,立足解决规划传导性、衔接性、细化落实等问题,通过“街区控规总成果—组团深化方案—重点地区详细设计”的方式逐级落实。分级管控即从城市空间结构、功能、风貌等因素出发,划定三级管控区,将一、二级管控区划定为重点地区(约占城市副中心总面积的36%),提出差异化的规划管控要求、引导策略和建设项目编制审批要求。分类管控是建立在分区分级管控基础之上的、以功能类型为主的管控方法,通过构建要素分类管控体系,加强对城市副中心风貌要素、公共空间的管控,塑造协调特色的城市风貌、精致的建筑形象、丰富的公共空间。
统筹形成全域管控的刚性管控边界、统筹管控的品质管控分区、精细管控的一体化管控分区,用以加强各类规划空间控制线的充分衔接,实现对城市空间的全域管控和精细化管理。
副中心控规在底线思维导向下,综合考虑资源环境承载能力、公共安全、城市格局、文化传承等因素,优化“城市四线”,形成了基于空间传导、格局管控和文化传承的的6类刚性底线边界。
在总体规划“两线三区”管控边界基础上,副中心结合具体控规方案和实际情况,落实并细化了生态控制线和城市开发边界的具体范围,形成城市用地“紧箍咒”;另一方面坚持共管共控,坚持上述边界与北三县共同划定。在详细规划层面,副中心控规预留了近期两线修正的弹性,随着城市开发建设,远期将生态控制线与城市开发边界合并,实现“两线合一”。
考虑到详细规划的空间约束和传导作用,从加强街区层面整体性管控效力出发,副中心控规将影响城市格局和安全的边界纳入刚性底线管理。在城市蓝线基础上划定河湖保护线,加强对河湖水系等地表水体保护和控制,统筹水安全水生态和水环境。将城市绿线的涵盖范围进一步聚焦,将副中心绿地系统中的“城市骨架级绿地”范围进行刚性控制,形成城市绿地系统线,对土地用途、准入机制和空间品质进行严格管理。在城市黄线和道路红线基础上,把副中心“十一横九纵”城市干路的道路红线、重要交通市政基础设施用地范围进行控制,形成基础设施建设控制线,用以加强城市系统型、骨架型市政交通基础设施的保护和控制。
副中心历史文化遗存丰富,规划构建了一河三城、一道多点的整体保护格局。针对重要历史文化遗存,副中心控规拓展了城市紫线的管理范围,将包含历史文化街区及历史建筑保护范围、各级文物保护范围及建设控制地带在内的控制线,作为历史文化保护重点管控区,划定历史文化保护线。通过持续更新维护,考虑区级文物、工业遗产保护、历史建筑认定、历史文化街区划定等诸多因素,到2035年历史文化保护重点管控区面积由现状占副中心总面积的6.5%提升至8%。
为加强城市空间的整体性与协调性,提高城市空间品质,塑造京华风范、运河风韵、人文风采、时代风尚的城市风貌,精细打造每一个街区、街道、建筑,副中心控规划定了6类管控分区。
(1)建筑高度分区。城市高度秩序受安全、经济、美学、生态、文化、交通等多种因素影响,是城市价值取向和精神风貌的直接体现。
高度控制一般可概括为绝对高度控制和斜线法控制两类,北京中心城06版控规构建了层级丰富的高度分区体系,按照从0米到100米以上形成15级分区,在旧城形成以故宫为中心向两侧斜线控制的高度和视廊管控体系;上海2040总体规划研究中,对上海中心城区高度秩序提出“分类分区”管控的方法,以“基准高度+标识高度”的形式,确定高度层次和主从关系;巴黎老城按25米、31米、37米三个层级对建筑进行限高控制,城市形态呈现较强整体性。
副中心控规在构建平缓有序、格局清晰、通透舒朗的城市高度秩序前提下,从提高秩序整体性出发,划定基准高度管控区、新老建筑高度协调区、高层建筑管控区3类建筑高度分区;通过分析街道空间尺度,提出36米基准高度控制要求,加强城市基本轮廓线的管控力度。基准高度控制区主要集中在城市新建区域,占副中心总面积的比例达到70%以上,综合考虑街廓比、宜人尺度、建筑经济性,基于城市15-35米为主的道路宽度和本地植物与建筑的掩映关系,确定36米的管控原则。新老建筑高度协调区主要集中在通州老城区,新建建筑实行高度区间管控,为和谐的高度混合区。在运河两侧,结合大运河较为开阔的空间尺度,研究滨河天际线、眺望系统,划定了占副中心总面积的比例3%以内的高层建筑集中区。
(2)建筑风貌分区。根据组团主导功能和城市区位因素,规划形成6个风貌分区,即建设滨河风貌区、行政办公风貌区、历史文化风貌区、环球主题公园风貌区、文化创意风貌区、宜居生活风貌区,展现内涵丰富的城市风貌特色。每类风貌区主要从建筑群组、建筑单体、视线廊道、特殊控制及禁止建议等方面对建筑风貌进行管理,同时严格控制生态文明带、创新发展轴和其他重点地区的建筑风貌。
(3)城市色彩分区。城市色彩是城市外部被感知的颜色,形成于城市地理条件、地域特色、景观特质等因素,通过系统研究,规划形成了色彩主题—色彩意向—色调基底—色彩分区的色彩管控体系,依托城市总色谱系统和各分区色谱系统实现色彩系统管理。规划确立了水彩清韵、朴雅相融的城市色彩主题,形成“蓝绿交织底,银河串古今,半城温暖半城清”的城市色彩意象,确立中高明度、中低艳度的清净淡雅的色调基底,结合三级管控分区和风貌分区形成色彩分区系确立色彩控制对象和色彩变化过渡规则,重点控制滨河风貌区、行政办公风貌区、历史文化风貌区、张家湾组团文化创意风貌区的色彩意向,同时划定北京环球主题公园及度假区、城市绿心两处色彩特区。
(4)第五立面分区。第五立面是建筑立面的有机组成部分,能够突显建筑与城市的特色与个性。规划塑造整洁有序、错落有致的城市第五立面,划定坡顶协调区、坡顶重点区、现代屋顶区、屋顶特区4类第五立面分区。在管控机制上,结合三级管控分区建立第五立面管控的分级系统,重点管控一轴、一带、一环等一、二级管控区,促进形态色彩整体和谐统一的城市空间界面和轮廓线的形成。
(1)建设强度分区。合理的城市开发建设强度对城市宜居性至关重要,在以房控人的总体强度管控要求下,副中心将总建筑规模控制在1亿平方米以内,平均容积率约0.64;建设强度与北京中心城区基本相当,小于东京都5区(平均容积率约2)、伦敦城3区(平均容积率约0.74)等国际大都市中心区域。在总体强度管控前提下,规划依据城市空间秩序和功能,以轨道交通为导向,将建设强度与建筑高度总体匹配,形成了4级强度分区。总体上,将轨道交通枢纽周边、组团中心以及有特殊要求地区划定为中高或高强度分区,提高土地集约利用效率;将通风廊道、生态空间、历史文化保护区划定为低强度分区,严格控制建筑规模;其他地区划定为中强度分区。
(2)公共空间分区。从市民实际生活体验出发,为给市民以差异化的多样体验,增加公共空间管理精细度,副中心控规基于生态文明带、创新发展轴和设施服务环这一骨架系统,以滨水空间、绿道、街道等线性空间为网络,形成功能明确、类型多样的公共空间系统。将城市副中心公共空间划分为功能综合、自然生态、休憩游玩、休闲活动、精品景观和景观礼仪6种类型,进行分类引导与管控,使空间主题多样化。
为加强各专项系统的有效衔接,实现各部门之间的协同管理,落实全域管控、精细管控理念,副中心控规在管理事权交叉较多的区域和城市神经末梢,划定了4类一体化管控区,希望开展全要素统筹设计与管控,并研究相关管控实施机制。
城市副中心水脉丰富,控规提出建设富有活力、充满魅力的亲水城市,形成163公里连续滨水岸线,营造约40平方公里滨水空间。实现城市滨水地区的活力与魅力有赖于城市精细化管理,控规将常水位线到建筑退线的滨水空间划定为滨水一体化管控区,统筹水务部门和城市开发实施主体关于防洪空间、亲水空间的有机衔接与合理转换,理顺水务、园林、交通等各部门之前的关系,统筹管控各类空间、边界和部门事权。
城市街道是市民出行、休憩、交往、生活的重要公共场所,是联通城市各个角落的毛细血管,建设活力开放的城市街道,让市民回归生活,是副中心划定从路缘石线到建筑退线的街道一体化管控区的初衷。在管控区内整合公共设施、景观环境、沿街建筑等要素,协调街道空间内交通市政设施,强调对各类街道家具的位置、形式、色彩等进行精细化设计;统筹考虑各类用地之间的关系,协调好建筑退线、人行与车行等空间之间的衔接问题;协调土地权属方利益和各部门事权,创造和谐宜人、高效高质的街道环境。
为加强轨道交通与城市功能的耦合,划定轨道车站地上地下一体化管控区,在土地出让条件中明确预留车站出入口连通、立体交通组织等要求。核心目标增强人民体验的舒适度、便捷度,提高轨道车站接驳换乘水平,实现车站出入口与地面公交、自行车平均换乘距离不超过100米的目标,营造舒适有序的步行和自行车接驳环境。
设施服务环全长约36.5公里,系统整合了城市公共服务和基础设施,是体现国际前沿科技水平、展现中国制造自主创新能力、促进人民生活幸福乐享的基础性系统工程。设施服务环功能集成度高、施工难度大,与城市地上地下空间交集较多,为了加强设施服务环沿线地上地下空间的有效管控,为后续建设预留充足条件,规划划定了设施服务环一体化管控区。在管控区内,地上重点控制主要道路两侧环形绿带及其相邻地块,强调对组团、家园中心等主要公共服务节点整体管控、一体化设计;地下重点控制轨道交通环线两侧各30米空间范围,统筹地下物流、垃圾、综合管廊、交通等设施与功能,同时为未来实施预留空间。
高品质的城市空间不仅会给居民带来愉悦的场所体验,还能促进公众交往、凝聚社会共识、塑造场所精神、提升城市活力。空间管制作为国土空间规划管理的手段,是营造高品质城市空间和美丽国土的重要方法。无论出于传统的空间管制手段对形态和场所等因素的忽视,还是新时代边界和分区管制的创新要求,规划应加强对城市空间品质和人本体验的关注,形成真正落地的空间管控手段。
副中心控规以16类边界为核心的空间管控边界和分区体系,是国土空间规划在详细规划层面关于空间管控方法的实践,也是围绕总规和详规空间管控传导衔接机制的“街区层面”探索。副中心聚焦空间管控,是为了落实总体规划要求、塑造城市空间特色、增强人民生活幸福感,解决长期困扰大城市发展中宜居度不够、不亲切、不精细等问题,建设一座人们愿意来、留得住、过的好的未来没有“城市病”的精品城市。
注:本文部分观点已在《北京规划建设》2019年第2期发表。
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(作者信息:
赵勇健,北京市城市规划设计研究院,详细规划所,工程师
吕海虹,北京市城市规划设计研究院,详细规划所所长,教授级高级工程师
杜立群,北京市城市规划设计研究院,副院长,教授级高级工程师)
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