这个问题在过去的一段时间确实存在,因为我也在地方做过副市长,也确实看到,在规划的调整过程中不能说随意,程序上是比较简单的,确实造成你说的经常出现换一届党委政府可能就修改一次规划的现象,甚至也出现过这一届政府提出要往东边发展,下一届政府可能要提出往西边发展,把规划的落实搞得七零八落、支离破碎。
规划的权威性涉及两个方面的问题,第一是如何保证规划编制的科学性,第二是如何保证规划实施监管的严肃性。因为规划科学是基础,如果这个规划不科学,很难达到实施的权威性。严格监管是保障,只有严格监管才能保证规划的落地。对于规划的科学性,规划本身关注的是空间格局和功能布局,是空间布局和结构的整体优化,是需要统筹谋划的。我们中华文化一直叫谋定而后动,如果不谋定好,可能你造成的失误和损失是无法挽回的。所以习近平总书记强调,规划的科学是最大的效益,规划的失误是最大的浪费。在科学性方面重点要把握几个方面:
一是基础工作要扎实,要做好资源的“双评价”,要用最新的基础数据和最先进的技术手段来编制规划。
二是要体现国家意志,要把党中央、国务院的决策部署,把国家发展战略通过自上而下规划编制层层落实,特别是一些约束性指标的传导和落实。比如生态文明建设,比如新发展理念,国家都有一些重要的管控指标,要把它们通过国家、省、市、县一直落实到详细规划上。同时,中央要求划定好“三条线”,即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。这三条管控边界也要通过规划层级层层落实,体现战略性。
三是要明确生态文明建设的要求。这次规划,刚才庄总规划师也介绍到,一个很大的特点是强调生态优先、绿色发展,强调节约优先、保护优先、自然恢复为主,强化山水林田湖草是一个生命共同体的理念。这里对生态文明建设有很多的要求。举几个具体的例子,比如要实施生态环境的分区管控,要保护好生态屏障,要构建好生态网络和生态廊道,要做好生态保护的修复等等,这些问题都要在规划的过程中体现出来。
四是要优化用地结构和布局。这个规划,刚才也介绍到还有一个很大的特点,就是要以人民为中心,我们国家现在主要矛盾发生了变化,变成了人民群众对美好生活的向往和不平衡不充分发展之间的矛盾,这种不平衡不充分的矛盾也要在空间规划上得以一定程度的解决。比如如何统筹布局的问题,如何做好基础设施规划的问题,如何满足基本公共服务的问题,如何做好住房、医疗、文化、体育、养老、教育等各方面的用地保障,还有如何把社区构建得更加舒适宜居,有更多的公共开放空间。同时要保证城市的安全,包括公共安全、防灾减灾安全,这些方面都是规划里要充分考虑的。还要传承历史文脉,体现风貌特色和地域特征。
五是开门编规划,特别强调要公众参与,公众参与是一个民主的过程,同时也是落实规划宣传规划的过程,只有在规划编制过程中,把大家的一些疑虑、大家的一些矛盾、大家的一些问题充分协商和解决后,才能使这个规划更加科学、更加有利于实施。
六是发挥专家的作用。专业的人干专业的事。过去遇到过,也听说过,很多的规划调整是由行政来主导的,当然行政主导也没有错,但是一定要有专家意见的充分表达,这样才能保证规划的科学性。
七是一些手段的应用,比如城市设计、乡村营造、大数据等等,这些理念和方法要应用进去。第一是保证规划的科学性,第二是在实施监管方面树立一个理念,就是再好的规划如果你不认真执行,不落实到底,最后也不是一个好规划,或者是一个差规划。为什么这样说?规划实际上就是画出一张蓝图,本来我们想画一个风景优美山水画,最后你今天改一下,明天改一下,今天涂一下,明天涂一下,最后可能就像大家讲的笑话一样,画张飞最后变成画石头,最后没办法只能搞成一个黑色的扇面。所以说规划的实施也是非常重要的。习近平总书记提出,规划折腾是最大的忌讳。
如何避免折腾?刚才也介绍了,《若干意见》里已经有了明确规定,第一是强调规划的权威性,规划一经确定就具有法律效力。第二是坚持先规划后实施。第三是对于规划的调整有严格的限制条件和程序要求。第四是上级部门要加强对规划执行的监管。第五是对违法违规行为要严肃查处。这样才能保证规划的权威性。当然科学性也好、权威性也好,制度规定是一个重要的方面,更重要的是大家从落实新发展理念上来重视、来认识,来执行。制度和理念共同结合,才能够切实解决刚才您提到的“规划规划,墙上挂挂”这样的问题,从而实现空间治理体系和治理能力的现代化,保证“一张蓝图绘到底”。