(1)“三区三线”划定中存在难以明确划定的“灰色空间”
本研究在全域划定了“三区三线”,实现全域的覆盖,明确生态空间、农业空间和城乡建设空间的边界,但规划编制过程与冬奥会和相关村镇的建设过程基本同步,在建设实践中总是面临发展需求、保护需求与“三区三线”刚性管控之间的矛盾,更难以通过一张蓝图的方式将长期发展的用地需求刚性固化于图纸上。
生态空间占全区面积的77.7%,生态空间的边界结合环保、林业等数据,可以划清楚实现刚性管控,特别是占全区面积32.15%的生态红线,可以非常清晰的划定。
农业空间占全区面积10%,其中永久基本农田174平方公里,结合国土主管部门的耕地质量、基本农田划定等,可以划清楚实现刚性管控。
城乡建设用地占全区面积2%,其中包括西湾子、太子城、红旗营3个组团的主城区城市开发边界,占全区面积1%,约16平方公里,在总体规划阶段可以划清楚;而其它乡镇、村,特别是旅游相关设施的独立使用建设用地边界难以划定,在总体规划阶段仅能进行指标管控。
值得注意的是,仍存在占全区面积10%左右的“灰色空间”,如一些用地很难明确属于生态空间或农业空间,随着生态建设和农业发展的需要,单纯通过用地评价,很难确定为生态或农业空间,特别是涉及到农村人口生产需求变化的情况下,开展农业种植还是经济林种植,存在较大的弹性。再如“灰色空间”中的建设行为引导和管控更加难以预判,特别是对于冰雪体育示范区,市场发展意愿高,村庄旅游发展旺盛,如何进行管控更是一个难题(图3)。
▲ 图3︱崇礼冰雪核心区生态保护和建设条件示意图
(2)“规则”还是“蓝图”——冰雪核心区规划面临的难题
根据保障奥运和促进地方发展的两个目标,崇礼西湾子镇与太子城之间的冰雪核心区,是本次规划的重点地区,面积326平方公里,包括23个村庄、5个滑雪场,是崇礼冰雪旅游发展最具条件和潜力的地区。
开展冰雪核心区的规划,目的在于满足冬奥会申办报告中提出的14000间客房要求的合理用地安排,满足村庄风貌改善、品质提升需要,确保冰雪核心区(特别是奥运可视范围)内的生态景观保护和北方山地特色的建设风貌要求,解决总体规划、镇规划未覆盖乡村地区和独立旅游设施的规划建设合法性问题。
为此,在规划中通过测算未来发展需求和资源环境生态条件,根据“多规合一”的要求,在规划研究的过程中,提出了四条基本规划原则,但在规划推进的过程中并未完全实现。
难以落实的两条包括:第一,冰雪核心区城乡建设用地总量控制为总面积的2.8%;第二,根据其中三条沟的用地条件、雪场资源、安置人口等分配各村、各雪场的建设用地,并划定建设用地边界。
得以落实的两条包括:第一,2022年前,美丽乡村建设不超过现状村庄建设用地边界(现状人均建设用地200平方米左右,规划安置人均70平方米左右,剩余用地用于公共服务、旅馆等,根据多方测算可以实现资金平衡),包括雪场在内的其它用地开发以满足冬奥会要求的14000套旅馆为准;第二,为避免建设项目的房地产化,投资企业赚快钱,鼓励企业自持物业,持续发展旅游,确定投资企业自持物业不低于总开发建设面积的50%。
上述情况的出现引发以下三点思考。
第一,为什么建设用地规模的上限和分配、划定建设用地边界的蓝图式规划没有实现?
原因在于自上而下的线性思维受阻、自下而上的合作协商机制尚未建立,分配人口、根据用地标准配置土地的方法,在微观层面面对政府-开发商-农民之间复杂的现实需求时失去了作用。对于政府而言,崇礼相对贫困,缺乏必要的财力投入美丽乡村、公共服务和基础设施,依赖市场资本投入成为目前解决公共品供给的唯一出路,同时,保障奥运需求的14000间客房,也完全需要市场资本投入解决。但政府强烈意识到规划建设的法律风险,希望“给政府的灵活选择越少越好,用地规划越刚性越好”。对于投资企业而言,崇礼目前不是一个完全开放的市场,特别是在乡村地区,获取土地的方式并非通过政府制定的总体规则、控规性详细规划、拍卖土地的程序,大多投资企业已经与1-3个村委会签署协议,获得了村域范围内山林、耕地和村庄建设用地的开发权益,缺少退出机制;各个投资企业的持续发展能力、利益诉求、企业发展战略各异,难以理性科学的评价投资企业的开发能力,即便将建设用地指标分下去,建设质量和用地实施效率也不可控。对于本地农民而言,农民安置补偿标准尚无统一的规定,基本是“一事一议”,导致农民安置的成本难以测算,同时,各个村庄的发展需求和村集体、村庄能人执行能力各不相同,从长期来看村庄安置的不确定性高,简单分配指标无法满足多样化需求。因此,在冰雪核心区的微观层面,尽管至2035年生态保护、村庄改善、旅游发展的长期需求的大趋势相对明确,但面对村庄治理能力、投资企业建设能力和盈利诉求非常多样化的复杂主体,面对冰雪旅游市场长期发展的不确定性,分配建设用地异常困难,更难以划定建设用地的远期空间边界,进行刚性管控。
第二,为什么规划制定的几条规则可以贯彻实施?
原因在于面向2022年冬奥会的近期发展要求简单、明确、可控,以满足奥运保障需求,而不是大规模进行旅游开发的目标取得共识;以改善农民生活条件,而不是大规模腾挪建设用地进行旅游和房地产开发的目标取得共识。近期以旅游服务为主导,避免房地产化的旅游开发模式在政府和企业层面取得共识,一些投资企业从房地产转向持有物业,赚取长期收益。参照太子城搬迁,设定近期安置农民的补偿标准,在未来1-2年内不会有大的变化,农民的补偿和收益相对稳定,总体成本-收益可计算。
第三,远期的规划指标分不下去,面向近期设定的建设规则得以执行,有什么启示?
国家、省市县乡村在内各级规划组成的空间规划体系,在基层,特别是乡村地区,其编制的理念、标准和方法与其它层级存在巨大差异。比如类似崇礼冰雪核心区,发展用地高度分散(山区、旅游资源依赖型)、高度依赖市场(旅游发展的不确定性、开发主体的分散性、政府投入不足)、生态和风貌高度敏感,面向未来20年的长期发展,“一张蓝图”并不意味着要清晰划定所有用地斑块。在空间规划体系中,划定刚性的生态红线、基本农田、城市边界,确保生态环境底线,对于其间的“灰色空间”,包括一般农田、一般林地、村庄聚落、分散布局的旅游设施等,保留一定的弹性,通过多元主体的相互协调,通过政府和规划师的统筹,制定相应的建设规则,通过规则进行空间治理,每3-5年进行一次规则的评估和更新。
冬奥会与崇礼发展战略研究及冰雪核心区规划的工作过程,为当前空间规划体系的基层实践提供了一个样本,对乡村地区空间规划的编制进行了有益的探索。
空间规划是空间治理的平台,空间规划的蓝图不单单是一张事无巨细的图纸,还包括一套建设的规则。在乡村地区,通过各类红线的划定,确保生态和建设的底线,对于长期发展实现刚性管控;通过各类规则的制定,形成多元主体的共识,规范一定时期内的建设标准和相应的规程、秩序,面对各个时期可能出现的波动,通过规则的定期调整适应发展的不确定性。刚性和弹性结合,蓝图和规则结合,应该是乡村地区,特别是具有较大发展需求的乡村地区空间规划的重要内容。