提要
以收集的四百余个开发区政策为研究对象,运用词频分析、可视化等文本方法对改革开放40年来我国国、省级两级开发区政策进行了梳理分析。在国家级层面,通过对政策颁布情况的梳理和对政策主题词的提取,将我国的开发区政策演进历程划分为四个阶段,并以可视化的方式描绘了我国国家级开发区政策的演变特征。在省级层面,梳理了我国各省开发区政策颁布情况及地区差异,归纳总结了我国省级开发区政策内容的演变特征。最后,对我国政策法规中确定的我国开发区规划体系进行了归纳整理。在“一带一路”倡议实施的背景下,从政策角度系统地回顾了我国开发区发展经验,为准确把握我国开发区发展规律、总结“中国智慧”提供支撑。
关键词
开发区;政策;规划;演变特征
(全文刊登于《》2019年第2期)
开发区是我国改革开放的产物。改革开放40年来,开发区在对外开放、经济发展、体制创新和技术创新等方面取得了重大成就,开发区无疑是凝聚中国发展经验与智慧的重要区域。当前,中国园区模式“走出去”成为我国“一带一路”倡议落实的关键抓手,在此发展背景下,系统全面地回顾我国开发区发展经验,总结“中国智慧”具有重大意义。
开发区既是政策特区,亦是规划特区。我国的“开发区模式”是典型的政策、规划驱动下的一种地域发展模式,开发区因政策而设立,依规划进行开发建设,与一般的城市空间相比,开发区具有政策特殊性、规划导向性。因此要客观、准确地把握我国开发区发展规律,应从开发区政策的梳理与开发区规划技术体系的归纳入手。自开发区建设以来,学者们围绕开发区政策开展了大量研究工作,包括以下几方面:一是从不同角度对开发区政策效用进行评估,如有学者分别从政策功能、经济增长转型和企业创新能力等视角对开发区政策的效用进行了研究(林汉川,1994;张艳,赵民,2007;吴一平,李鲁,2017);二是针对不同发展阶段和背景下的开发区政策建议的研究,如有学者分别对后开发区时代和开发区由一次创业向二次创业转型过程中的政策取向进行了探讨(郑国,2008;张诗雨,2009),有学者提出了经济发展新常态背景下开发区转型升级的政策建议(李宁,2015),还有的学者基于开发区等产业园区之间存在的恶性竞争严重困扰了城市发展这一现象,构建了区域产业园区统筹整合规划的技术框架(王兴平,等,2017);三是针对某一类开发区优惠政策的研究,如对开发区税收、财政和产业等政策的研究(王伟兵,2013;高寒,2012;陈钊,熊瑞祥,2015);四是对特定开发区类型的相关政策研究,如对我国的经济技术开发区和高新技术产业开发区相关政策的探讨(张艳,2011;汪涛,等,2011;孟昊,1999)。在开发区规划体系的相关研究方面,已有的研究主要包括以下三个方面:一是对产业空间规划设计历史脉络的梳理以及对我国开发区规划发展阶段的划分(王兴平,石峰,等,2014;王兴平,顾惠,2015);二是对开发区规划中的某一类规划的研究,如对开发区的总体规划、详细规划、公共服务体系规划、环境影响评估等的研究(朱才斌,2007;葛丹东,2009;曹萍,等,2013);三是对面向未来的开发区转型规划策略研究,如刘新宇,陶修华(2015) 探讨了城市规划促进开发区转型升级的措施和方法。
通过对相关文献的梳理可知,在开发区政策研究方面,已有研究围绕政策效果评估研究、不同发展背景下的政策建议研究、某种开发区优惠政策的深入研究以及特定开发区类型相关政策研究几方面展开,但缺乏对中国开发区政策的整体性回顾与总结,也缺乏对省级开发区政策的差异研究。在开发区规划体系的研究方面,已有的研究聚焦历史脉络的梳理、规划技术体系的构建及对未来的展望,但缺乏从政策法规视角切入对我国相关政策法规中规定的开发区规划体系的系统梳理。综上,目前在全面总结中国开发区建设经验、深入研究中国开发区政策特征方面仍有很大研究空间。基于此,本文在收集大量开发区政策的基础之上,对国家级和地区级开发区政策演变的总体特征进行了分析,为从政策角度进一步提炼“中国开发区经验”奠定基础。
1 数据收集及研究方法
1.1 政策文本的选择
本文的研究对象为国、省两级开发区相关政策文件,政策数据来源包括找法网、北大法律信息网、中华人民共和国中央人民政府网站、国家部门网站及各省相关政府网站等。本研究共收集到500 多个开发区政策文件,纳入研究的政策文件数量为491 个,包括144 个国家级政策文件和347 个省级政策文件。在纳入研究的国家级开发区政策中,科技部颁布的文件数占28%,国务院颁布的文件数占23%,商务部颁布的文件数占13%,这三个部门颁布的政策总数占到了半数以上。在纳入研究的省级开发区政策文件中,地方性法规占31%,地方规章占32%,地方规范性文件占36%。
1.2 研究工具与研究方法
CiteSpace 是可视化文献分析软件,能够对文献进行分析,以直观的可视化形式显示一个学科或知识域在一定时期发展的趋势与动向,形成若干研究前沿领域的演进历程。本文将其文献分析功能应用于政策文本的分析中,试图将改革开放40年来我国开发区相关政策演变路径可视化。研究中将开发区政策文件按知网(CNKI)引文索引数据格式进行编辑:文献作者(A1) 对应政策颁布单位;文献题目(T1)政策文件的题目;对应文献所属期刊名称(JF)对应政策的法律效应;期刊年(YR)对应政策颁布时间;文献的关键词(K1) 对应政策文件的关键词;摘要(AB) 对应政策文件的主要内容概括。其中关键词与摘要是通过阅读政策文件进行提取,关键词在经过首轮编辑后还经过了一轮同义词合并用于后续分析。
2 国家级开发区政策演变特征
2.1 政策阶段划分
2.1.1 峰点与拐点
总体来看,我国国家级开发区政策文本发布数量在时间上呈现不断波动上升的特征。在总体波动上升的过程中,有几个高峰点和拐点:1991 年是政策文件颁布数量的峰值年,这一年前后我国设立了一批国家级经开区和高新区,此年颁布了大量高新区相关政策文件;2003 年也是一个峰值年,经过全国“开发区热”的浪潮后,我国开发区建设进入规范调整阶段,此年颁布了大量开发区清理整顿相关的政策文件;2013 年是政策颁布数量变化的一个拐点,在这一年前后,随着我国经济发展进入转型期,一系列关于加快开发区转型升级、实现创新驱动发展的政策文件陆续出台。
2.1.2 开发区政策阶段划分
结合开发区政策文本颁布数量的峰值点、拐点及我国开发区建设的实际情况,将我国开发区政策颁布划分为四个阶段(图1):①政策探索期(1984—1991年)。这是我国开发区建设的创建探索期,颁布的开发区政策文件较少,但数量不断上升,在1991年达到峰点。本阶段的政策数量为18个,占纳入研究的国家级开发区政策总量的12.5%;②政策投入期(1992—2002 年)。这是我国开发区建设的高速增长期,颁布的开发区政策文件数波动下降,在2002年达到谷点。本阶段政策数量为38个,占纳入研究的政策总量的26.4%;③政策规范期(2003—2012 年)。这是我国开发区建设的规范调整期,颁布的开发区政策文件数量剧烈波动,政策数共计47个,占纳入研究的政策总量的32.6%;④政策转型期(2013 年至今)。这是我国开发区建设的转型升级期,颁布的开发区政策文件数量平稳增加,政策数共计41 个,占纳入研究的政策总量的28.5%。
图1 中国国家级开发区政策颁布时间特征
2.2 政策主题辨识
对政策文本的关键词进行提取和编码,将同义词进行合并,选择时间跨度为1984—2018年,每一年作为一个时间切片,遴选每个切片中出现频率排名前20的关键词形成知识网络(图2)。经分析可知,改革开放以来,我国的国家级开发区政策内容主要涉及财税金融、外商投资、行政管理、企业支持、创新发展、环境保护、产业发展、土地利用、支撑体系和转型升级几方面。国家级开发区政策文本中排名前十的高频词分别为清理整顿、管理体制、金融支持、税收优惠、企业管理、外资利用、财政扶持、企业自主创新、改革和土地集约利用。政策文本中涉及的主要开发区类型按出现频次来看分别为高新技术产业开发区、经济技术开发区、旅游度假区和边境经济合作区(表1)。
图2 国家级开发区政策关键词网络结构图
2.3 政策主题演化
对各个阶段开发区政策主题进行辨识,利用Citespace 的关键词时间轴线视图功能,可以直观地展现我国国家级开发区政策主题的演化路径(图3)。我国国家级开发区政策主题在各阶段的演化情况如下:
图3 国家级开发区政策主题时间视图
在政策探索期,政策主要涉及对外开放、财税金融等方面,“财税金融”、“行政管理”是出现频次较高的主题词(图4)。此阶段开发区的主要目标是为更好地利用外资、引进先进技术(李宁,2015),主要的政策措施为在开发区内实行经济特区的某些特殊政策,在税收、外资利用和引进技术的审批权限等方面提供优惠条件等。
在政策投放期,政策主要涉及行政管理、企业支持、土地等方面,“高新技术产业开发区”、“管理体制”、“企业自主创新”是高频主题词(图4)。此阶段开发区政策的主要目标是进一步强化利用外资、引进先进技术(李宁,2015),具体的政策措施为对开发区的部分优惠政策进行了规定、建立了一系列国家高新技术产业开发区等。
在政策规范期,政策主要涉及土地利用、行政管理等方面,“清理整顿”、“中西部等地区”、“土地集约利用”是高频主题词(图4)。此阶段的开发区政策的主要目标是对各类开发区进行清理整顿,开发区由政策先行区向城市化示范区转型(李宁,2015),具体的政策措施就是取消开发区的部分优惠政策、进行清理整顿等。
在政策转型期,政策主要涉及转型升级、创新发展等方面,“创新发展”、“转型升级”是高频主题词(图4)。此阶段的政策目标为促进开发区转型,使其成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区(李宁,2015)。具体的政策措施就是进一步改革开发区的体制机制,加快开发区转型升级,实现创新发展、绿色发展等。
图4 分阶段国家级开发区政策主题词
3 省级开发区政策演变特征及地区差异
我国开发区数量多,开发区的数量及发展水平地区差异较大。开发区是典型的政策驱动区域,其发展除了受国家级开发区政策的影响外,省级开发区政策的影响也不容忽视。
3.1 政策颁布时间特征
从国、省两级开发区政策数量波动曲线来看,省级政策数量的波动同步或略晚于国家级政策数量的一两年。总体上省级政策数量略高于国家级政策数量,在2003 年前后和2014 年以后省级开发区政策数量明显高于国家级开发区政策数量(图5)。结合前文对于国家级开发区政策主题的分析可知,2003 年国家级开发政策主题为清理整顿,在此年前后各省积极响应国家政策,结合各地实际情况出台了关于开发区建设用地管理、土地处置的政策。2014 年以后国家国家级开发政策主题为“转型升级”和“创新发展”,各省也结合国家政策导向,颁布了各地关于促进开发区转型升级创新发展的实施意见,此外,天津、江苏、山东等省份还积极探索编制了新发展背景下省级层面的园区法。
图5 各阶段国、省两级开发区政策颁布情况
3.2 政策空间差异
省级开发区政策总量的地区差异较大,山东、陕西、广东和天津的政策数量较多(>20 个),海南、青海、西藏、广西、新疆和宁夏的政策数量较少(≤5个)。不同阶段,省级开发区政策数量的空间分布特征如下(图6):第一阶段天津和山东等第一批国家级开发区所在的沿海地区的政策数量较多;第二阶段山东、河北、广东和浙江等沿海省份的省级开发区政策数量领跑。此外,本阶段中西部地区的陕西省和四川省的政策数量也较多;第三阶段北京和广东颁布的省级开发区政策数量较多,在本阶段中东南沿海地区的省级开发区政策数量优势弱化,中西部省级开发区政策数量逐渐增加;第四阶段省级开发区政策的颁布紧随国家重大战略方针,颁布政策较多的省呈现沿“一带一路”倡议国内段地区(陕西、甘肃和辽宁等)和沿长江经济带地区(上海、江苏、安徽、湖北和云南等) 分布的特征。
图6 各阶段省级开发区政策空间分布差异图
3.3 政策类型差异
目前,我国开发区立法还不完善,存在立法层次较低、缺乏统一性等问题,不同地区的省级开发区政策类型相差较大、政策名称不统一。当前各省的省级开发区政策类型主要包括经济技术开发区条例、高新技术产业开发区条例、开发区管理条例、劳动管理规定、企业登记管理规定、土地管理规定和自由贸易试验区条例等(表2)。
综合考虑各省的政策颁布情况,可将全国各省份划分为三种类型:一是以天津、山东、江苏、广东、陕西为代表的省级开发区政策领跑型地区,这些省颁布的政策数量较多(>20 个) 且类型丰富,此类地区的政策文件也往往作为全国其它省份颁布政策的参考性文件,其中津鲁粤苏四省(直辖市) 是全国最早开始开发区政策探索的地区,陕西虽较其它四省起步晚,但其颁布开发区政策是中西部地区的典型代表;二是以辽宁、浙江、海南、福建等为代表的省级开发区政策追赶型地区,这些省颁布的政策数量在10—20个之间,此类地区颁布省级政策起步较晚,但截至目前也在省级层面对开发区立法有了一定探索。在这些省份中,浙江、福建等较为特殊,这些地区并未制定全省通行的开发区地方性法规,而是以省内典型开发区的条例作为省内的代表性文件;三是以宁夏、青海、西藏等为代表的省级开发区政策落后型地区,这些省颁布的政策数量较少(<10个),目前尚缺乏省级层面的开发区相关地方性法规或地方规章。
3.4 政策演变特征
省级开发区政策主题的演化路径同国家级开发区政策类似。在具体政策内容上,不同阶段的政策内容多有不同。本文选取了不同阶段的五个具有代表性的省级开发区政策,即1985年《天津经济技术开发区管理条例》、1993 年《江苏省经济开发区管理条例》、2004 年《陕西省经济技术开发区条例》、2012 年《贵州省开发区条例》和2018 年《江苏省开发区条例》进行解读,对比分析了不同阶段政策文本在章节设置、对开发区的定义、对管理机构职权的描述以及主要的政策措施等方面的不同。
省级开发区政策演变特征主要体现在以下三个方面:①省级开发区政策中开发区的内涵在和外延在不断拓展。省级开发区政策文本中规定的开发区的内涵从最初的特指某个开发区(天津,1985),到适用于省内的国家级经开区(江苏,1993),再到适用于本省行政区域内的国、省两级经开区和高新区(贵州,2012)。开发区设立的目标与角色也从执行特殊政策的经济区域到综合发展的经济社会管理承载体;②开发区管理机构的行政地位有所提升。早期的政策文件中开发区管委会“是设立开发区的人民政府的派出机构”,其职能包括行政管理、编制相关规划、审批建设项目、规划管理基础设施和公共设施、管理进出口业务、协调分支机构工作等(天津,1985;陕西,2004)。后来部分省份的开发区文件中还强调了管委会的生态环境保护、保障安全生产和设立投融资机构、拓展融资渠道等职能(贵州,2012)。在最新的园区条例中开发区管理机构的行政地位大大提升,管委会“是所在地县级以上地方人民政府的派出机关”,其职责更加综合化,且重点强调了其经济管理及投资服务的职能(江苏,2018);③开发区优惠政策重点方向在逐步调整。早期的省级开发区政策措施主要体现在财政支持、税收优惠和出入境手续简化上(天津,1986),后来省级开发区政策的政策优惠内容慢慢转到了鼓励高新技术产业发展、土地政策和人才政策等方面(江苏,1993;陕西,2004;贵州,2012)。到政策转型期,主要的政策措施又转向了注重管理机制的创新和服务体系的构建等方面(江苏,2018)。
4 国、省两级政策文件中对于开发区规划的规定
开发区是“规划的特区”,开发区规划是我国城乡规划体系中独具特色的一种实践类型。然而,目前我国城乡规划法中并未对开发区规划加以明确,更无针对开发区规划的专门立法。在国家级政策中,仅有部分部门规章对开发区规划做了规定。如1995年的《开发区规划管理办法》(已废止) 中将开发区规划纳入城市规划中,并明确指出开发区必须依法编制开发区规划,可按总体规划和详细规划阶段进行。2003 年建设部《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》中指出要强化开发区的规划管理工作,应按照城市总体规划,组织编制开发区总体规划、控制性详细规划,还应编制开发区国有土地使用权出让规划和年度计划。2014 年国务院办公厅《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中强调“要坚持规划引领,制订国家级经开区中长期发展规划、重点产业投资促进规划……国家级经开区内控制性详细规划应经依法批准并实现全覆盖,重点地区可开展城市设计并纳入控制性详细规划。应依法开展规划的环境影响评价”。在省级层面,各省人民政府及其职能部门颁布的相关政策确定了地方性的开发区法定规划体系。如《贵州省开发区条例》(2012年) 中规定了设立省级开发区应提交可行性报告、土地利用方案和环境影响评价等研究报告,开发区应编制产业发展规划、经济和社会发展规划、总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划等。《安徽省开发区规划编制技术导则(试行)》(2014 年)对开发区的选址要求、规划构成、编制内容及不同类型的开发区内容侧重、编制深度与技术要求等内容进行了规定。对省级政策中涉及的开发区规划类型梳理可知(表3),目前政策法规中确定的我国开发区规划体系可分为经济社会发展规划、城乡规划和土地规划三大类,其中城乡规划可分为规划研究报告(可行性报告、环境影响评估报告等)、法定规划(开发区总体规划、开发区详细规划)和非法定规划(战略规划、概念规划、专项规划、城市设计等)。
5 结语
改革开放以来,我国在开发区建设方面取得了巨大成就,也积累了许多宝贵经验,在中国园区模式“走出去”的背景下,对我国开发区发展经验的总结具有极强的现实意义。本文从政策视角切入,在搜集了大量政策文本的基础上,对改革开放40 年来我国的开发区政策进行了梳理研究,主要的研究内容包括:对我国开发区政策阶段进行划分,并对各阶段的政策主题进行提取,梳理政策演变特征;②对我国省级开发区政策的地区差异和演化特征进行了分析与归纳;③对我国开发区政策文件中确定的开发区规划体系进行了梳理与总结。当然,本文的研究还具有一定局限性,包括在政策文件的收集过程中难免会有遗漏以及在对政策的关键词的提取过程中不可避免地会受到主观因素影响,研究还有待于进一步改进和完善。
作者简介
张茜,东南大学建筑学院硕士研究生
王兴平,东南大学建筑学院,教授,博士生导师,中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会副秘书长,通讯作者
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