编者按
2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作,等等。在国家新时代的新要求下,区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点?不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点?规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制?本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会,邀请多位专家学者共同探讨。
(本文刊登于《》2019年第2期)
唐子来(同济大学建筑与城市规划学院,教授)
关于区域协调发展新机制的三点思考
近年来,我国区域协调发展正呈现出新态势,国家发改委先后发布了多个城市群发展规划,京津冀、长三角和粤港澳区域协调发展成为国家战略。2015 年4 月,中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》;2018 年11 月,习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式的主旨演讲中明确表示,支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。2019 年2 月,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。2018 年11月中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出,建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。尽管不同的区域协调发展是各有重点的,京津冀区域发展的核心是有序疏解北京非首都功能、粤港澳大湾区发展的重大意义是在“一国两制”实践中进一步密切内地与港澳交流合作,但区域协调发展机制应当遵循一些基本原则,为此提出三点思考。
其一,区域协调发展的新机制既要强调城市之间的地理邻近性,也要关注城市之间的功能关联性。笔者曾经多次指出,国家和区域层面的城市体系可以分为两种基本型态,城市群关注城市之间的地理邻近性,而城市网络则强调城市之间的功能关联性。城市关联网络的本质是城市之间的经济联系,企业是城市关联网络的“作用者”,众多企业的区位策略界定了城市关联网络。从企业区位策略视角,可以识别和解析区域层面的城市关联网络,并在此基础上提出相应的对策建议。
其二,区域协调发展的新机制既要强调“产业链”、也要关注“价值链”。经济全球化导致城市体系转型,以“产业链”为特征的空间经济结构正在转变成为以“价值链”为特征的空间经济结构,后者可以大致分为支配和管理(如总部经济、金融中心和高端生产性服务业)、研究和开发、制造和装配等价值区段。一个城市处于主导地位还是从属地位是尺度敏感的,区域或省域中心城市在全国层面也许处于从属地位,但在区域或省域层面则处于主导地位,发挥向外连接全国网络和向内辐射区域腹地的“两个扇面”作用。从企业区位策略视角,区域产业发展往往呈现出明显的梯度格局,以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展。
其三,区域协调发展的新机制既要强调“硬件基础设施”、也要关注“软件基础设施”。一方面,区域层面上城市关联网络的本质是各个城市之间的经济联系,而交通联系为经济联系提供必要的“硬件基础设施”。各个区域层面的发展规划纲要通常强调,要统筹交通基础设施建设,加强各种运输方式和综合交通枢纽的衔接,增强对区域发展的战略支撑力。另一方面,区域协调发展的“软件基础设施”也是十分重要的,政府应当在体制和机制方面提供必要的公共产品,特别是互利共赢的区域治理模式,促进各类市场要素的自由流动,既要优化各个区域内部、也要强化区域之间互利共赢的治理模式。京津冀、长三角和粤港澳区域协调发展的成功与否,不仅取决于交通基础设施建设,同样要依托区域治理模式创新,而各个区域的治理模式是存在显著差异的。
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