图2 对完善我国空间规划体系,提升“多规合一”空间规划和健全空间规划保障机制的主要启示及关系
第一,空间规划体系的构建需遵循适应性和协调性原则。一方面,空间规划体系需要与行政体系相适应,协调好空间规划与国家、省级、地方的土地利用规划和城镇总体规划之间的关系。
成熟空间规划体系需要综合考虑资源禀赋、社会经济发展基础和历史文化等因素,对空间规划单位进行合理划分,作为国土空间战略规划的基础和前提,提高空间规划体系与行政体系的相互适应性。英国按照地理资源和经济文化特色等因素将英格兰划分为九个区域,设立介于国家和地方之间的区域机构,进行区域空间战略的研究、编制和监测。
我国也可以考虑设置跨省和省内跨市、县的实体空间规划机构,通过区域内资源、资金等要素的空间配置以及政策法规等限制性手段,与行政体系相辅相成,对国土空间进行有效的规划、协调和管理。
另一方面,空间规划体系需要的是顶层空间规划的战略统领下的内部协调,即上下级规划之间和同级不同部门战略、政策之间,分工明确,内在统一。英国区域空间战略是基于一系列国家规划政策和相关法规,根据其区域战略专题研究成果,为地方编制直接指导实际开发和土地利用的核心规划政策和其他文件提供战略的指引和相关议题的政策框架。
在我国,上下级规划之间,也需要明确指引和实施的关系,如全国和省级主体功能区规划应突出其政策指引功能,而城镇总体规划、控制性详细规划则需要通过中观和微观层面的用地划分细节落实政策;在同级规划之间,需要以战略性和约束性对各类规划进行区分,如省级主体功能区规划应当对同级、其他部门规划具有战略性的指导和政策上的约束力。
第二,“多规合一”的空间规划的编制、实施和结果监测过程应当重视内容的综合性、可持续性评估以及公众参与。“多规合一”要求下的空间规划应当是尽可能统筹各类发展目标的战略性、统领性的综合规划。正如英国区域空间战略的编制综合了包括空气质量、气候变化、生态保护和生物多样性、海岸、能源、水、经济发展、零售和休闲、住宅、矿产开发和保护、健康、文化、绿化带、农业发展和乡村、土壤、废物处置、交通在内的诸多议题。
我国国家和区域层面的空间规划研究基础也应当覆盖经济、社会、资源环境等多个领域,通过对涉及城市空间发展的国民经济与社会发展规划、土地利用规划、城市规划等规划进行整合,从战略、统领的高度指引、协调和平衡空间发展。同时,空间规划的编制和修编需要注意保持战略和政策的连续性,以保证规划编制和实施主体平稳地应对空间体系的变革和政策的过渡。
各级各类空间规划需要将可持续性评价作为其编制、修编和监测的依据。在英国区域空间战略和其他地方规划政策的编制过程中,可持续性评价都是直接影响规划内容的重要程序之一。我国的主体功能区规划强调开发类型和强度要符合本区域的资源环境承载力,这就是基于生态环境评价进行的。
但可持续发展的目标不仅包含了经济增长和环境资源保护,还包括了社会公平、制度改进等方面。因此,我们在进行空间规划编制、修编和监测时,应当对可持续性进行充分全面的评估并将其作为规划的基础依据,从而通过区域空间结构的优化和政策协调实现可持续发展的长远目标。
由于空间规划涉及多部门和全民的利益,深化空间规划中的公众参与、推进多主体协商机制十分必要。在英国,居民和其他非政府部门的意见和反馈通过地方论坛、部门会议、协商、评价等方式在规划的调研、编制、修编甚至监测中都得以体现。培育和发展非政府组织、地方规划论坛等方式,都有助于我国调动专家、社区和居民的积极性,形成共同参与的协商模式。
具体包括:在前期研究阶段,通过会议、访谈、问卷和网络形式征求利益相关人,尤其是涉及利害关系的居民的意见和需求,并备案、汇总和分析;在规划编制阶段,要提高规划内容和结果的透明度,通过网络、讲座、政府报告等形式将居民意见和诉求采纳与否、规划中如何体现等问题向公众发布,并根据公众反馈和协商对空间规划的内容进行调整和完善,保证公众参与与规划编制同时进行;在空间规划的实施过程中,包括政府、相关部门、企业和居民等在内的各种利益团体可以通过咨询、协商以及一些非官方的途径对规划的实施进行交流和监督,为规划的修编提供重要的依据。
第三,空间规划的实施保障应当在三个方面有所提升:加强法制建设、完善政策监测机制、建设基础信息平台。
加强相关法制建设是保障空间规划实施的首要保障。国家层面,应当构建具有法律效应的国家空间规划法,明确国土空间发展的指导原则和战略,明确主体功能区划分以及公众参与的权限和程序,并保证省级、地方层面,尤其是跨行政区域的空间规划政策的合法性;区域和地方层面,根据国家空间规划法的指导原则,编制空间规划条例,明确区域和地方空间发展的目标和主体功能区规划,指导城镇总体规划和控制性详细规划的编制。此外,加强规范市场机制、官员考核机制等方面法制建设,也有助于空间规划目标的实现。
完善政策的监测、监督机制是评估空间规划实施成效、监测规划落实情况和提升今后规划水平的主要保障。英国空间政策成果的监测指标选取要具有科学性,符合概念相关性、政策协调统一性、技术坚固性和可获得性四项原则,以目标导向的规划内容为监测指标的依据和来源,对政策的实施成效进行动态监测。在我国,地方规划部门应当定期向上级部门提交当地的土地利用情况报告和规划实施监测报告,并由区域空间规划负责部门结合各地土地利用报告,区域经济社会发展状况向督察部门提交和公开区域空间发展报告,并接受国家相关部门和公众的监督。
构建统一、开放的基础信息平台是协调各级各类规划、深化公众参与规划编制、实施和监督全过程的重要保障。由于各部门数据缺乏公开的平台,且存在数据更新滞后等问题,人口、住房、环境、市场等信息不能在部门间及时对接,并与公众共享。建立统一、开放的基础信息数据库和独立的数据开放平台,不仅有利于各级各类规划具备协调一致的编制依据,还有助于公众更全面地掌握相关信息,从而更好地参与到政策的协商和监督中。