随着空间规划改革的推进,诸多学者从“多规合一”、空间管控等角度进行了研究,普遍采取从“问题分析”到“目标解读”再到“对策建议”的研究路线。首先,将现行主要空间管控部门关于空间管控的分区分级内容进行梳理、对照及比较分析,发现各类管控目标、分区内涵、技术方法及实施手段等方面存在较大差异。其次,通过对各类空间管控的矛盾与问题进行辨析,结合当下各时期的空间规划改革要求相应提出空间分区分级管控的思路,即重新明确管控分区的划定,搭建基础数据信息库、统一技术标准,建立协作机制、制定法律法规等。
空间的分级管控主要源于中央与地方关于空间资源配置权的博弈,中央政府宏观调配土地资源,采取指令控制的方式,制定发展目标并由下级规划分解落实,通过行政审批保障其实施。空间规划作为地方政府参与横向竞争的重要制度工具,直接服务于地方增长主义模式,目标是在上级政府的责任约束下,获得有效的土地发展权,以支撑各类城市发展行动,满足经济增长所产生的用地需求。因此,地方提出空间管控的分级松绑、要下放规划审批权、简化土地行政审批程序和改革行政审批内容等诉求。
综合考虑我国空间规划体系“以纵向控制为主导”的特征,以及试点中的上下层级规划责任边界模糊等问题,笔者认为空间规划体系构建的关键在于建立纵向传导的有效机制,具体包括合理划分宏观发展管理与地方土地发展权的规划事权,建立上下协同对话的空间规划层级体系。在空间管控改革方面体现为以下趋势:一是从局部区域到覆盖全域。空间管控范围从早期的控制线划定重点关注城市建设用地的管制方案,逐步放大到城市建设用地周边区域再到全域范围的整体管制。二是从单要素到多要素体系。随着空间管控范畴的扩大,势必带来统筹要素的增多,包括村庄、非建设用地要素及承载力要素等都被纳入进来,划定方案也从单一的“分区”划定到多层级的“分区+廊道+点”划定。三是从约束控制到优化引导。早期关于控制线的讨论较多地集中在城市开发边界的划定研究上(即侧重解决城市的无序扩张等问题),到后期则集中在“三区三线”控制线体系的划定研究上(即从局部空间的约束到全域空间结构优化引导),逻辑起点发生了变化。四是从静态结果到动态过程。控制线体系不再是一次性和固定不变的,而是通过健全的体制机制,结合实际实施情况和监测评估结果,对控制线边界进行动态更新调整。
虽然已形成丰富的研究成果,但是已有研究缺乏对城市实践的系统总结,且现有研究大多基于原空间管控部门的职责分工。随着空间规划改革地方实践的深入,需要加强对地方城市实践的系统总结,深入认识城市 “一张蓝图”的构造,分析其在空间管控分区分级方面如何去划定“三线”、优化“三生空间”布局。