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作者∣陈 烨
中国城市规划设计研究院住房与住区研究所
实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。省级单元地域广阔、要素复合,促进空间协调发展也是省域空间规划的重点。湖北省在全国地理位置居中,经济发展水平、城镇化阶段与全国基本同步,省内东、中、西地理格局存在差异性,可以说是中国的缩影,如何引导湖北省空间协调发展,具有典型性。
一、省域空间协调重点
1. 湖北省城镇化阶段特点
经历了快速城镇化,人口增长趋于稳定,城镇化质量提升是关键。2017年,湖北省总人口达到5902万人,城镇化率59.3%,城镇化率从“50%”到“60%”,仅用了7年时间。未来随着人口迁出减少、回流持续,人口还将缓慢增长,并在2030年左右达到峰值;城镇化即将进入快速增长的中后期,进入以质量提升为主的阶段。
对照原有规划图和城镇现状分布与联系可以看到,湖北城镇空间架构基本形成,主要城镇沿轴带集聚,特别是沿江带的集聚态势更为显著。同时,城镇间联系显著增强,围绕着各级中心城市的功能联系加强,呈现出不同尺度的都市区化的态势。
在分区格局上,湖北东、中、西分区差异显著,在自然地理格局、城镇密度和空间组织形式上各具特点。从人口、经济要素流向上看,2010年以来人口进一步向武汉圈集聚;随着鄂中发展加速,经济发展水平东、中部趋于平衡,但西部仍然落后,发展不平衡态势进一步加剧,亟待建立新的区域平衡发展机制。
随着城镇化逐步进入质量提升期,在湖北省域空间架构基本形成的基础上,顺应趋势和规律,对既有空间进行优化调整,实现高质量发展,将成为下一阶段湖北空间协调的主要任务。
2. 省级空间治理要求
从行政体系来看,省级单元历来发挥着承上启下的作用。元朝的行省制度,奠定了中央-省-市县三级行政体系的雏形,明、清、民国及新中国基本沿袭。从我国行政区划沿革看来,“县”是地方自治的基本单元,而“省”(郡、州、道、路、府等)的作用则是落实中央集权、监察和辖制地方。省级单元对上贯彻国家发展意图,在中央明确的原则和目标下深化战略内容;对下协调地方发展诉求,对地方形成明确的发展引导和有效的行为约束。
空间规划是空间治理的工具,在空间规划体系中,明确了省级空间规划要注重协调性,既要落实国家重大战略和指标约束,也要综合考虑省级宏观管理和市县微观管控的需求,可以说是上承国家要求、下控地方发展。
3. 省域空间协调维度
匹配湖北省人口城镇化阶段特点,匹配省级单元空间治理需求,我们总结省域空间协调的三个维度:一是对上主动作为,落实国家战略要求;二是对内要素统筹,促进省域空间再平衡;三是对下刚弹结合,指导市县有序发展。围绕这三个方面,我们在湖北做了具体的探索。
二、落实国家战略要求
湖北作为中部重要省份、长江经济带的重要组成,国家“一带一路”、长江经济带、长江中游城市群等战略的实施,为湖北融入区域、开发开放发展带来重要的战略机遇,同时,也对湖北提出了新的要求和全局使命。我们梳理了相关要求,认为湖北落实国家战略主要体现在两个方面:一是扩大开放、提升区域地位,建成中部战略支点;二是生态优先、转变发展方式,推动高质量发展。
1. 扩大开放、提升区域地位,建成中部战略支点
对标国家使命和要求,首先在区域地位上,湖北省在中部已经逐步确立了领先地位,武汉由“中部中心城市”走向“国家中心城市”。但同时,湖北也面临着武汉核心强、周边弱,各层面的区域辐射带动力有待发挥等问题。
在国家“一带一路”全方位开放的格局下,湖北由内需市场中心转变为沿海和内陆两大开放带的联络中枢、长江经济带海陆联通走廊的核心区域。我们理解建成支点不能局限在中部看湖北,而是要将全省的各个部分置于国家、乃至世界的格局中来看,要挖掘各地区的优势和特点,在更大的空间谋求自身的发展。对于湖北而言,主中心城市武汉要放眼世界,建成中部内陆开放的支点,带动武汉城市圈、长江中游城市群整体的提升;副中心城市宜昌、襄阳要走出省域,建成中部省际协调的支点,带动省际交界地区的发展。
一是推动武汉融入世界城市网络,打造门户城市圈,引领区域发展。世界城市需要国际化枢纽,多层次运输网络和高效率枢纽衔接是武汉拓展腹地、面向国际竞争的关键要素。发挥客、货双机场的优势,将航空作为武汉融入世界网络的首要交通方式;同时,整合水、陆、空资源,打造国际化复合枢纽。
枢纽的结合,使得武汉在人和物的支撑上都是有优势的,可以借鉴其它城市枢纽和产业联动的经验,强化城市、区域的发展,通过枢纽-产业-城市-区域联动,构建世界级的门户城市圈,通过多式联运拓展腹地,重塑生产组织网络,在更大区域范围内发挥辐射带动作用。
二是推动宜昌、襄阳走出省域,强化在省际交界地区的辐射带动作用。宜昌要通过三峡枢纽物资集散转运来强化对生产的组织作用,而襄阳要通过制造业的发展来塑造生产组织中心地位。
通过挖掘各自的优势和特点,各个城市带动各个区域的发展,使湖北整体在国家发展大格局中起到战略支撑作用。
2. 生态优先、绿色转型,推动长江带高质量发展
湖北生态功能重要,是国家太行-秦巴-武陵生态廊道和长江生态廊道的组成,是国家重要的水资源涵养区、粮食主产区和分洪区。湖北是长江经济带中部的重要组成,湖北的高质量发展,是长江经济带高质量发展的重要保障。湖北省各个部门在推进长江经济带生态保护和绿色发展方面,已经做了很多努力。在空间安排上,我们重点提出了维护高标准生态安全格局、构建高质量产业发展格局和分段分类管控沿江岸线功能等策略。
一是维护高标准生态安全格局。在落实国家生态功能区保护要求、以生态敏感性评价为基础、确定生态保护红线的基础上,强化湖北“云梦泽”“千湖之省”的特色,重点提升水活力,构建“四屏三江一区多点”的生态安全格局。
二是构建高质量的产业发展格局。构建武汉为中心,各级城市协同的创新体系;促进优势产业集群化发展,形成多个产业集聚区,打造沿江绿色经济和创新驱动发展带、汉十制造业高质量发展带,形成创新引领、特色分工的产业发展格局。
三是分段分类管控长江岸线功能。江作为湖北重要的生态要素,要进行重点管控。我们将沿江岸线功能划分为重点发展、适当发展和限制发展三大类,并对每一类型中重要城市江段比例、城市段和非城市段提出管控要求,最终将湖北的长江、汉江、清江三条主江,分九段进行总体指引,并在市县规划中落实相关管控要求。
三、促进省域空间再平衡
2009年世界银行发展报告《重塑世界经济地理》揭示了区域空间再平衡的规律:随着发展的深化,人口和生产向某些地区集中;随着收入的增加,经济密集区和非密集区的生活水平先分化、后趋同。日本、美国等发达国家的主要都市圈、城市区域以较小的面积,集中了大量的人口和经济,但经济人口密集区和非密集区的生活水平是趋同的。在高质量发展阶段,空间的平衡并不是要追求地区间人口、经济的平衡,而是要使各地区都能发挥比较优势,选择适宜的路径,最终使地区间人民生活水平和幸福感逐渐趋同,将发展的成果惠及全体人民。
借鉴与我国省域尺度接近的日本、欧洲国家的经验,在国土空间从形成进入到优化发展的阶段,致力于促进空间再平衡发展,以城市区域为载体,促进人口、经济紧凑集聚发展,保持活力和竞争力;保障基本公共服务供给和基础设施的通畅,促进要素的自由流动;重视对空间资源的全要素管理,达到安全、可持续、美丽等多重目标。
借鉴相关经验,为了促进湖北省域空间再平衡,我们强调两个转变:一是视野转变,从关注城镇化地区转变为城镇化地区和非城镇化地区并重,从关注经济产业发展转变为经济产业和文化并重;二是理念转变,从机械的绝对均衡转变为以空间差异化和生活质量趋同化为内涵的区域均衡。通过对全域、全要素的统筹,实现省域空间的高质量发展。
1. 统筹集聚与均衡发展,更有序的空间格局
在空间格局的优化上,对接国家发展轴带,顺应沿江带集聚态势显著、区域地位提升的趋势,进一步强化沿江带在城镇空间格局中的主体地位,并与空间格局匹配,构筑国家干线、城际铁路、地方干线相结合的沿江综合交通走廊,保障要素的高效流动。
尊重分区的差异,我们因地制宜引导分区的差异化发展,明确区域责任、发展路径和空间组织方式,强调发展质量和生活质量的同步提升,而不是经济和人口的均衡。鄂东武汉城市圈是国家核心城市化地区和体现湖北核心竞争力的关键区域,应将武汉的单核集聚从武汉城区扩大到城市圈尺度,以城市圈为主体打造国家增长极、参与全球分工,加强基础设施的统筹布局。鄂中平原地区是支撑湖北省域空间整合提升的关键区域,应在落实国家粮食安全重任的前提下,增强副中心城市的辐射带动能力,全面提升城镇化水平,构建多中心、网络化的城镇密集发展格局,补齐交通等基础设施短板。鄂西生态地区是山水特色资源丰富的区域,也是扶贫攻坚的重点区域,应在保障国家生态安全的前提下,探索以生态红利推进特色化发展,提高交通通达性、保障基本公共服务,促进人民生活水平的全面提高。
2. 统筹城市与乡村地区,更融合的城乡体系
在城市端,注重不同等级城市的分工引导,明确“一主两副”中心城市辐射带动的范围和路径。同时,匹配城市多元发展的特点,将区域中心城市分为综合型和特色型:综合型区域中心城市指经济与人口都具有一定规模,在区域内发挥综合的辐射带动力;特色型区域中心城市具有较强的独特性和专业性,以专业化特色职能发挥区域影响力。
在乡村端,重视镇的基层组织作用。在调研中,我们发现,不同地区镇的功能不同,城乡空间组织方式也不同。例如,在鄂西地区,重点镇要作为县级中心的补充,保障基本公共服务的均等化。因此,在规划中兼顾基础条件和服务覆盖选择重点镇,并根据不同地区的城乡关系特点,培育乡镇多元发展动力,进行分类引导。
3. 统筹山水与人文资源,更美丽的景观风貌
“绿水青山就是金山银山”,当新时代人民的需要已经从“物质文化需求”发展到“美好生活需要”时,自然山水与历史文化资源的价值就充分的显现出来了。我们系统梳理了湖北省重要的自然景观要素和人文景观要素,打造“五廊六区多点”的魅力景观体系,营造山水人文、活力休闲的特色空间。通过保护性利用绿色资源,满足人民休闲旅游需求的同时,为城镇非密集地区寻找发展动力。
在重点特色空间基础上,省域整体也要彰显地域特色和文化个性,构建更具魅力的国土空间。分区风貌体现自然地理格局,城市风貌顺应自然山水格局,并且,在地区建设发展中体现文化基因,推动美好人居环境与高水平小康社会的共同缔造。
四、指导市县有序发展
省域空间协调也要发挥“启下”的作用,通过指导市县有序发展,保障省级空间治理的有效推进。在原则上,要把握好刚性管控与战略引领的关系,既要避免地方无约束的盲目实践,也要保证地方具有一定的灵活性。在内容上,我们重点提出了功能引导、人口城镇化引导和空间管控的要求,并通过分区+市县的指引与管控相结合的方式,保障规划内容的有效传导。同时,探索搭建省级城乡规划信息平台,将规划信息集成,实现跨部门协调管理、跨区域协调审查和对下位规划的指导审查。
1. 细化主体功能区划
结合生态承载力、生态风险和发展潜力评估,以区县为基本单元,在四类功能分区的基础上,进一步划定功能亚区,加强对不同分区主体功能、土地开发利用等方面的指引与管控。通过细化主体功能分区,为制定更有针对性的政策和更精细化的管理服务。
2. 人口城镇化指引
城镇化发展已经进入新阶段,不再追求规模的增长,而是注重质量的提升。未来省域和各级城镇人口规模也将进入相对平稳的发展时期。我们从城镇化模式和人口规模两个方面做了具体指引。一是与主体功能区划相匹配,进行人口流动分区,合理引导人往哪里去,并对各级城镇的城镇化模式、市民化措施进行分类引导;二是针对以往城镇体系中对城镇规模引导跨度太大、难以有效管理的问题,对人口城镇化进行理性的预测,将城镇的等级规模划分为更小的区间,进行合理的引导。
3. 空间管控
空间管控方面,我们对接空间规划体系的要求,特别是对城镇开发边界的划定以及管理进行了重点研究。在省级层面我们认为城镇开发边界主要以指标管控为主,通过开发边界的面积以及建设的强度和集约利用指标,实现对地方的城镇建设的有效管控。同时在定界的工作上,我们强调要上下联动,由市县划定城镇开发边界,并反馈到省级城乡信息平台当中进行统筹管理。
小结
促进协调发展是省域空间规划的重点任务之一。我们从省级单元治理承上启下的特点出发,顺应全国的发展大势,重点在湖北落实了中部支点、长江经济带等国家战略。同时我们匹配湖北城镇化发展的态势,在原有空间架构的基础上进行优化调整,促进省域空间的协调性和平衡型。面向规划实施,我们通过刚性与弹性相结合的指引与管控,指导市县的高质量和特色化发展。
在规划的编制过程中,面临着规划体系的变革,我们在规划内容和方法上强化了全域和全要素的规划,并探索开发边界的划定方法、明确空间管控等要求,通过这些努力希望未来能够更好的与国土空间规划进行无缝衔接。同时,我们认为,空间规划除了实现对自然资源的管理外,对城镇化的引导也是不可或缺的,希望我们在湖北的探索能够为空间规划中城镇化发展战略做好重要的技术储备。
(感谢李迅院长、卢华翔所长、余猛副所长的悉心指导!感谢湖北省住建厅、省规划中心、省院、北大的大力支持!感谢项目组焦怡雪、李烨、徐漫辰、葛文静、李潭峰、姚伟奇、于杰、张淑杰、李长风、翁芬清的共同努力!)
来源:规划中国
新媒体编辑:肖莉、蓝皓月
审读:刘芳
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