随着我国社会主要矛盾的转化,新时代城市规划的重点将转向解决城市发展不平衡和不充分问题,包括补齐城市发展短板,实现高质量发展,这必将深刻影响我国城市规划管理变革和走向。本文评析当今城市规划管理在宏观层面存在的制度老化、体制固化和机制僵化,在中微观层面存在的职能越位、缺位和错位等问题;探讨新时代城市规划管理的改革重点和目标,以及相应的规划职能、方法、绩效评估及运作创新体系构建等问题。
1城市规划管理改革目标:从单维专业管理到放管服多维综合管理
1.1 城市规划管理改革以实现公正、公平和永续发展为核心价值目标
城市规划的系统动态过程(编制—审批—批后管理—监督检查)实质上是一种典型的利益博弈过程和结果。利益博弈主体是政府、开发主体、规划师及社会。利益多元时代的到来,是市场经济机制和社会结构分化双重作用的结果。当市场分配成为资源配置的基本机制的时候,市场和社会中的多元利益主体必定会展开博弈。在这个过程中,政府和公众等的作为和作用亦是不可或缺的;基于公平公正和永续发展目标的取向是城市规划的正确取向和不变的管理底线。
新时代城市规划多方利益主体博弈图
1.2 城市规划管理改革以制度性、系统性和结构性创新为重点
按照党的“十九大”和党中央国务院行政审批制度改革的要求,以“放管服”为主线进行系统性结构性改革。“放”即简政放权,降低准入门槛;“管”即公共监管,促进公平竞争;“服”即高效服务,营造便利环境。“放管服”改革是否到位,一个重要标准是看是否为群众生活及办事增便利。
“放管服”改革对城市规划管理而言,对内要改革传统的行政管理理念、流程、体制、机制和相关法律法规,实行观念转变、流程再造、功能重组、结构优化、法规重建,提升政府治理现代化水平和能力;对外要提升行政便利化水平,使之更加适应新时代中国特色社会主义发展和改革开放的新要求,其重要手段是要大胆用足用好高新科技来推进改革和创新,充分运用大数据、互联网、云计算及人工智能技术等提高办公效率和服务质量。按此要求,城市规划管理进行制度性、系统性和结构性改革具有迫切性和必然性。
2城市规划管理职能定位:从“粗放全能无界”走向“精准有限有界”
2.1 城市化规划管理主体角色分异、分化和分层的多元性
在我国的现实行政体制和运作中,行政机构能否独立设置是决定其职能发挥的条件之一。从趋势上看,未来城市规划管理职能发生以下变化和多元主体也是必然的。一是“分”,即城市规划管理职能从传统住建部划至自然资源部。二是“合”,即城市规划和国土利用规划等“多规合一”成为常态和法规化。三是“转”,即城市规划管理宏观、中观、微观职能逐步多元化,分化、转化和精细化,并分别转到其他不同的职能部门。四是“统”,即在“多规合一”“一本规划”和“一张蓝图”的统领下,统一规划管理平台,统筹协调,统筹兼顾,更加集成高效,在便民优商的基础上建构起城市规划管理和运作的新体制和新机制。总之,城市规划管理必须要走向综合、多元、多主体共治的精细化分工和合作的新格局,城市规划管理职能将从全能无限走向有限有界,并更加注重综合集成的有限精准规划。
2.2 城市规划管理职权、职位和职能的有限性
在新时代,需要提出规划管理的有界职权(权力边界与权力约束)、有限职位(权力等级与权力大小)、有度职能(权力作用与权力功效)命题。因此,要加快城市规划职能转变,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,有效发挥社会力量在规划管理实施中的重要作用。确保依法行政是党的“十九大”对政府职能转变和改革的要求和建立服务、法治和责任政府的庄严承诺。同时国务院把“放管服”作为转变职能的突破口,通过城市规划管理职能“定界”,规划审批做“减法”,批中、批后监管做“加法”,公共服务做“乘法”,精准施策,有所为、有所不为,真正实现规划管理把“放”的坚决放开,把“简”的坚决精简,该“管”的真正管好,该“服”的服务到位。
新时代城市规划管理主体关系构成与演绎方向
3城市规划管理方法更新:从传统封闭技术流程管控走向开放共享综合智慧协同
3.1 城市规划管理过于封闭和技术化制约规划管理方法更新
城市规划管理方法更新的重点,应是在宏观、中观和微观3个方面加以系统性调整和完善。宏观层面是方法论范畴,更注重以解决城市发展的不充分、不平衡问题为目标的理论体系或知识系统。而微观实践中的方法则是具体为实现规划目标采取的手段与行动方式。
新时代要求城市规划管理也必须由重审批、轻监管的传统方法,转向更加注重事中和事后监管的新方法论构建和创新。特别是党的“十九大”要求加强政府行政职能改革、理清市场与政府职能边界,加大行政审批制度改革。
3.2 城市规划管理方法更新重在制度和顶层系统重构
城市规划管理方法更新表象是技术或流程层面的问题,但实质上均是由顶层制度所决定的,所以按新情况、新要求解构和重构制度体系就尤为重要和迫切。在市场经济制度条件下,城市规划管理重在制定对管理主体(政府)和对象(市场)的允许性、选择性和禁止性制度规范,体现有所为、有所不为的原则。
城市规划管理方法的更新重点工作是制度顶层的解构和重构:一方面是方法更新,目标是要建设更为高效、有效的开放透明服务体系,改变传统城市规划的封闭且单项技术流程管控的桎梏;另一方面要充分利用现代科技和信息技术为支撑构建“多规合一”的规划管理开放共享和透明的综合管理平台。这个系统注重对外一口受理、办理和归一,对内加减乘除并联并行、集成创新,形成高效的综合管理新平台。
新时代城市规划管理方法更新内容与方向图
4城市规划管理绩效评估:从内部自测参考走向开放和问责
4.1 城市规划管理绩效考核坚持以维护公共秩序、合理配置公共资源和保障公共利益为原则
城市规划管理的绩效目标,一方面是缓和各种规划矛盾和冲突,建立与维护规划实施的社会公共秩序,保障空间范畴的公共资源和公共利益的合理配置;另一方面是要提高规划管理效率与能力,提高服务质量,提高社会公众的满意度,加强与改善规划管理的公共责任机制。目前对城市规划管理绩效的考量主要包括6个方面:规划履行职责、规划执法公正、规划政务公开、办事效率、服务态度和清正廉洁。
新时代城市规划管理绩效评估体系框图
4.2 城市规划管理绩效要坚持以公众参与度、获得感和公众满意度为标准
城市规划管理职能绩效的社会化和公开评估完全改变了原封闭式专家型的单一技术评估;总的趋势是,规划管理职能绩效评估要注重社情民意表达度、公共利益普惠体验度和规划服务社会公共满意度这3个方面。为此,需要建立起以真正社情民意需求为导向的规划理论、规划制度和规划运行机制。
5城市规划管理的运作创新:从重批前管理走向多元开放全过程综合治理
目前我国城市规划管理运作创新主要应从3个方面找寻突破口:城市规划管理理念创新、城市规划管理组织创新和城市规划运作制度创新。城市规划从管理到治理改革和创新是新时代国家治理体系和治理能力现代化进程中的客观必然要求。而国家治理体系现代化是一个开放系统,从管理到治理运作的转变含有3个方面的重要转变:①行为主体从单一化向多元化转变;②运行模式由单向垂直向交互复合型转变;③运作方式从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。
5.1 加快形成多元、开放、共享和智慧集成是城市规划管理走向治理之势
随着我国市场经济体制的逐步完善,更多的经济行为由市场机制来决定,而城市规划管理职能成为政府重要的公共管理职能之一。城市规划管理运作则开始由“计划、管制、调控”,转变为“调控、监管、服务”;从计划指令和行政管控,转向技术指导和公共服务。
我国规划建设工程行政审批改革目标与要点框图
围绕城市规划从管理到治理改革创新,城市规划管理运作的重点在于抓好以下3个方面改革和创新:一是城市规划管理主体由单维化向多元化转变。二是城市规划管理运作模式由内向、强制、刚性向复合、合作、包容的转变。三是践行理念由注重前期“管审批”向更加注重批中、批后“全过程”监管转变。
5.2 加快走向科学、高效、便利, 建构共享、透明、综合的服务平台是城市规划治理之本
城市规划管理改革的总体目标是简政放权,提高效率,服务便民,优化营商环境和提高城市规划治理的现代能力和水平。城市规划管理涉及城市规划目标和空间资源逐步、逐层、逐项实施的全过程;城市公共空间资源的合理配置、宏观调控和确保城市永续发展是城市规划管理的要义和宗旨,它的表现形式就是城市规划的编制、审批、实施及批后监管等系统管控。国务院深化投资项目审批改革意见提出,5年内工程建设项目从立项到竣工验收全流程审批时间要压缩一半。城市规划管理审批改革首当其冲,贯穿全过程,必须全方位、全过程、全要素优化流程再造,重点主要包括3个方面:规划编制全面实行“多规合一”,在规划审批综合管理中全面实行“六个一”综合管理运行新体系,在规划实施上突出形成“规划(技术成果)→导则→条例→法规”四位一体的新法规保障体系。
6结语
新时代我国城市规划管理改革和创新迫切需要加以自觉自省、改革和创新。在上述讨论的基础上,笔者认为今后要重点做好3方面工作:加快构建城市规划管理新理论体系,加快形成城市规划管理新制度体系,加快构建城市规划管理专业化、集成化和智能化新综合平台体系。
详情请关注《上海城市规划》2018年第6期《论新时代中国城市规划管理改革及创新方向》,作者:周建军,浙江舟山群岛新区。
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