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(专栏编辑:王兰)
连接过程与模式:巴塞罗那和米兰大都市区的空间规划、治理与城市蔓延
来源: PAGLIARIN S. Linking processes and patterns: spatial planning,governance and urban sprawl in the Barcelona and Milan metropolitan regions [J]. Urban Studies. 2018,DOI:10.1177/0042098017743668.
城市蔓延作为一种全球现象,具有广泛的环境、经济和社会影响,其进程受到诸多因素影响。不论是城市蔓延的支持者还是反对者都认为,公共干预很重要;积极的空间政策可以影响城市规模的蔓延或收缩。本文以欧洲的巴塞罗那和米兰作为研究案例,阐述了城市治理模式、空间规划体系与城市蔓延之间的联系。本研究的重要贡献在于利用空间规划体系的制度框架,将土地利用数据、人口普查数据以及管理数据与空间规划法规相结合,与土地利用管理和配置相关的人员进行了深度访谈,解释了治理机制、空间规划要素与区域的土地蔓延之间的联系。
1. 背景
治理机制和空间规划法规是城市蔓延(或受到遏制)的重要因素,然而在进行有关土地性质变更的分析时常常忽略其影响。郊区化是一种在特定空间规划体系、治理模式和多主体动态参与机制情况下的土地利用性质变更和再配置的社会实践,涉及土地空间格局变化及其过程。作者认为,政府的治理权力和空间规划能力在郊区化进程中具有重要作用。该研究首先构建了空间规划系统框架,然后通过分析土地利用数据(1990—2012),阐述了不同规模的治理机制和空间规划实践如何影响巴塞罗那和米兰两个城市的郊区土地利用模式。
2. 参与治理的主体与空间规划体系制度框架
郊区的治理难点在于:既有政治体系与郊区跨行政边界且分散的发展模式之间存在矛盾。该研究认为,要理解治理和空间规划因素在影响郊区土地利用模式方面的作用,需要分析空间规划在多元参与主体的情况下、在特定时间内造成特定土地性质的具体变更的制度框架。
3. 研究方法
本研究选取巴塞罗那和米兰两个城市作为研究对象。这两个城市区域在19世纪均经历了相似的城市增长过程,后又经历了大规模的国内(1950年代以来)和国际(1990年代以来) 迁徙潮,外来人口维持了高速的城市化进程。同时,其政府体制相似。尽管这两个城市的历史和制度上有许多相似之处,但却呈现出不同的郊区土地利用模式。
本研究将城市蔓延作为土地利用变更的一种类型进行研究,使用了欧洲时间纵向“环境信息协调”土地覆盖(European longitudinal CORINE Land Cover) 数据库记录的1990—2012年的44种土地覆盖类型数据,包括五大类别:人工表面、农业区、森林和半自然区、湿地和水体。本研究在构成人工表面的11个子项中,选择了“间断的城市肌理”作为衡量城市蔓延的指标、住宅作为郊区化过程中建筑物的代理表征要素。该研究在城市、大都市区和省级三个层级进行土地利用分析。同时使用了人口(1991—2011)和行政(2011)数据,并且与土地利用管理和配置相关的人员进行了深度访谈。
4. 发现
通过比较两个城市二十多年的土地利用数据和制度框架,该研究发现:
巴塞罗那地区的政治体制相对稳定,通过三个延续的制度框架使其地区政府在空间规划政策方面获取了稳定的权力,在治理和规划体系上具有话语权。意大利虽然在1942年颁布了1150号规划法案,但在随后的几十年内为适应战后重建需要,难以对空间规划进行严格管制,使得国家层面的规划制度形同虚设;到1970年之后区域政府才正式成立,但是规划的相关权力仍然没有下放,因而造成了制度真空。
巴塞罗那和米兰的地方政府在城市发展中采用了类似的土地管理措施,然而这两个城市地区的土地利用构成比例是不同的。在巴塞罗那,郊区的建筑物占整个地区的比例低于50%,而米兰高于50%。在巴萨罗那案例中,研究尺度越大(从城市到大都市区再到省),城市化地区占所有土地的总体比例就越低;相反在米兰,建成区的比例在各个研究尺度下都占有较高比例,米兰所在省的建成区比例几乎是巴塞罗那所在省的三倍。
巴塞罗那的城市蔓延程度低于米兰,而人口密度要更大于米兰,造成这种区别的原因主要是在于两地的治理机制不同,导致的土地使用管理的地方性决定不同。在加泰罗尼亚(巴塞罗那所在区域),空间规划由地方政府审查,而在伦巴第地区(米兰所在地区),只要符合景观和环境条例的制约即可(而非土地使用条例),因为国家只将景观和环境保护方面的权力授权给了区域政府。
5. 结论
本研究的结果表明,两个城市区域之间的差异可以用空间规划制度框架来解释。制度框架在每个城市都随着时间发生了变化,在过去40年里,加泰罗尼亚地区政府在土地规划方面比伦巴第地区发挥了更大的作用,也更成功地遏制了城市无序蔓延。加强区域政府的治理和规划作用,可以有效遏制城市蔓延。
(供稿:罗莹路)
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