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作者广东省城乡规划设计研究院城市发展研究中心政策部部长姚月,广东省城乡规划设计研究院城市发展研究中心主任罗勇在《规划师》2019年第4期撰文,建设现代化城市是中央城市工作会议提出的我国城市建设总目标,也是我国全面建成社会主义现代化强国的关键环节之一。文章基于世界现代化研究理论和我国实现现代化的目标与要求,通过借鉴国内外现代化城市建设经验,总结现代化城市的内涵与特征,构建涵盖城市经济、空间形态、社会发展、城市文化、生态环境、基础设施和城市治理7个评价维度的可测评、可衡量的现代化城市评价指标体系。同时,文章以广东为例进行指标值数据标准化及指标权重计算,判断现阶段各城市与现代化城市的差距,提出针对不同发展水平的城市应该“因城施策”,实施各有侧重的“加减乘除”法。
[关键词]现代化城市;评价指标;因城施策
[文章编号]1006-0022(2019)04-0045-06
[中图分类号]TU981
[文献标识码]B
[引文格式]姚月,罗勇.论现代化城市建设的评价体系与“因城施策”[J].规划师,2019(4):45-50.
一
现代化城市的内涵
(一)现代化与现代化城市
1.“现代化”阐释
有关“现代化”的研究距今已有60多年,从其发展历程看,大致可分为经典现代化理论、后现代化理论及新现代化理论3个阶段。20世纪80~90年代涌现的各种新现代化理论,包含生态现代化理论、反思性现代化(再现代化)理论、多元现代性理论和第二次现代化理论等。其中,第二次现代化理论把 18 ~ 21世纪的世界现代化进程分为第一次现代化和第二次现代化 2 个阶段,第一次现代化是以发展工业经济、建设工业社会为特征的经典现代化,第二次现代化是以发展知识经济、建设知识社会为特征的新现代化。
我国于20世纪50~60年代提出了“四个现代化”的国家战略目标,即“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”。根据邓小平同志提出的“三步走”战略,“现代化”是我国继“温饱”“小康”之后的第三阶段政治目标。总结有关世界现代化研究和我国现代化目标的内涵与要求可知,“现代化”是一个动态的、系统的历史变迁过程,包含经济、社会、环境、文化和治理等的全面进步与整体提升,科学技术、社会制度和经济社会发展等总体上处于世界先进水平。
2.“现代化城市”阐释
城市现代化是现代化的一种表现形式。关于城市现代化,迄今没有统一的定义,许多学者从不同角度对城市现代化的概念进行了研究。通俗而言,城市现代化是从传统城市向现代城市的转型,包括城市经济、政治、社会、文化和环境等多个领域的现代化提升。
由此可以认为现代化城市是城市现代化发展的结果,是生产力和生活质量显著提高的城市,是社会公平和进步的城市,是生态系统平衡和安全的城市,是有利于居民全面发展的城市。现代化城市的核心是以人为本,通过城市的经济、政治、文化和社会生态的发展,满足人民物质生活与精神文化的需求。
(二)现代化城市的特征
通过研究伦敦、纽约、新加坡、香港和巴黎等现代化大都市及其他现代化中小城市在经济、空间、社会、文化、生态、基础设施和城市治理等方面的经验,可总结出现代化城市的7个特征。
1.特征一:繁荣富裕、充满活力
的城市经济
现代化城市的经济发展充满活力,具有创新引领、高效运行的特征,主要表现在:①产业结构高端化,发达国家的现代化城市服务业产值占GDP的70%以上,生产性服务业产值占服务业总产值的70%以上。②科技创新力集聚,科技研发投入占GDP的比重是衡量一个国家科技实力和核心竞争力的重要指标之一。2014 年,韩国的科技研发投入占比达到了 4.29%,其次是以色列、日本、芬兰、瑞典和丹麦等,比重都在3%以上。③新兴产业不断涌现,如利用Airbnb等平台将未充分利用的房屋实现共享,低收入或者微小企业家通过Kickstarter(众筹网站)、ShareDesk(共享桌)等办公室共享平台来降低办公成本。
2. 特征二:精明增长、精致建设
的城市空间
西方发达国家的现代化城市,大多经历了从“集聚发展—蔓延扩张—紧凑型”的城市发展过程。在地上空间利用方面,通过划定城市增长边界控制城市蔓延,如波特兰市从实施“城市增长边界”以来,将50%的城市人口增长控制在2%的土地增长之内。为了促进地下空间的开发利用,一些国家在政策和立法上规范与引导地下空间的开发利用,如日本政府积极与建筑企业合作,推行地下建筑计划,提高土地的使用效率。在城市形态上,现代化城市普遍采用高度紧凑型的城市布局,如在城市中心地区,采用公交导向型 (TOD) 开发模式,引导公交枢纽周边土地实现圈层式利用,提高开发密度,减少对土地的需求。
3.特征三:多层次、广覆盖的社会
民生保障
在经历了城市大规模扩张及经济高速发展后,现代化城市进入了以提升发展质量为主、以人为本的城镇化成熟发展阶段,通过制定、完善社会民生保障制度及措施,保障居民的居住、教育和医疗等基本需求。例如,新加坡通过公共组屋制度确保90%以上的家庭可以居住60 m2及以上的住房,至少70%的家庭可以居住90 m2及以上的住房。此外,高度重视教育、医疗等公共事业发展,如北美和西欧国家的教育经费支出占GDP比重的平均值为5.7%,丹麦的占比高达 8.28%,瑞典的占比为 6.9%;荷兰的公共医疗卫生支出占GDP的比重高达9.5%,新西兰、日本、美国和英国的分别为9.1%、8.6%、8.3%和7.6%。
4.特征四:丰富多彩、富有特色
的文化氛围
现代化城市注重发挥文化设施展示城市文化和精神的空间载体作用,通过举办各种文化活动增强文化影响力和旅游吸引力。打造富有吸引力的文化特色是打造城市核心竞争力、塑造城市魅力、增强城市吸引力的普遍做法,如英国的利物浦于2008年借助“欧洲文化之都”行动,重新塑造城市形象,并通过吸引投资,更新和改造了大量的公共文化设施,举办了7 000多场文化活动,城市也由此从“工业城市”转型为“文化典范”;德国的鲁尔旧工业区将文化元素注入老工业基地,打造文化和旅游的综合体,文化设施修建及活动策划为鲁尔带来了良好的经济效益,促进了社会、经济和城市空间的同步发展,每年有超过 500万的旅行者到访。
5. 特征五:舒适宜人、和谐共处
的生态环境
现代化城市坚持可持续发展理念,注重节能环保技术的运用,重视生态城市的建设。例如,大温哥华地区政府针对因城市扩张而导致的河谷/农田丧失、污染加重等问题,在1996年实施宜居区域战略规划,通过划定湿地、河滩、林地、农业用地和大型公园等“绿色地区”,使大温哥华的“绿色”享誉全球;新加坡通过严格的非建设空间管制,将大约3 000 hm2的树林、候鸟栖息地与沼泽地规划为自然保护区,并在城市区域内建设了337个公园,组团之间建有大型公园和生态观光带,居民住宅每隔500 m建有面积为1.5 hm2的公园,促进人和自然的和谐共生。
6.特征六:绿色智慧、承载力强
的基础设施
现代化城市以“以人为本”的城市发展理念取代“以车为本”的理念,通过构建多样化的绿道,加强城市与自然的联系,创造更多的公共活动场所。例如,波士顿通过建设“翡翠项链”公园绿道,将不同区域的绿地系统联系起来,提升公共空间的可达性,为居民提供更为便捷、优质的公共活动场所。再如,低影响开发在国外众多城市也已经有了较多成功的实践,如澳大利亚水敏性城市和德国的分散式雨洪管理等。
7.特征七:包容开放、精细化的
城市治理
提高居民对城市治理的参与度是提高城市管理决策科学性的有效途径。例如,伦敦市政府每年通过开展“伦敦现状辩论会”和“人民质询时间”,引导公民对城市发展建言献策;加拿大地方政府鼓励公众参加邻里会议,为居民提供关于社区管制等方面的协调服务。
二
现代化城市的评价标准
(一)评价维度的确定
在深入阐释现代化城市内涵与特征的基础上,结合有关城市现代化评价的研究成果 ( 表 1),本文确定城市经济、城市空间、城市社会、城市文化、城市生态、城市基础设施和城市治理 7 个衡量城市现代化发展水平的评价维度。
(二)评价指标的甄选
党的十九大指出,到建党一百年时建成小康社会,到新中国成立一百年时,基本实现现代化,把我国建成社会主义现代化国家。本文在借鉴《现代化标准研究》和其他城市经验的基础上,从 7个评价维度中遴选 50 个指标 ( 其中 25个为核心指标)作为反映现代化进程的评价指标,并以广东为例,研究制定基本实现现代化、完全实现现代化的阶段性目标(表2)。
三
现代化城市建设的差异判读
本文在城市现代化评价指标体系中选择 25 个核心指标,并以广东省 21 个地级市为评价样本,以2015年指标数据为基础,对各指标进行数据标准化处理,运用改进熵值法、专家打分法分别对指标进行权重赋值,并取平均值作为最终权重,将25个指标距离基本实现现代化目标值的实现率加权相加,得到各地级市现代化程度的综合评估分数;将 7 个维度的分项指标实现率加权相加,得到各地级市现代化程度的分项评估分数,由此判读出目前广东省各地级市发展水平差距和与现代化城市的差距(图1)。
(一)第一梯队城市:接近基本实现现代化水平
深圳、广州和珠海的综合得分在80分以上 ( 图 2),接近基本实现现代化水平,在经济、空间、城市治理和基础设施等现代化建设方面均处于全省前列。2015 年,深圳和广州的人均 GDP 分别为 15.8 万元 / 人、13.6 万元 / 人,达到基本实现现代化的人均GDP目标,但与新加坡(2015年人均GDP折合人民币为36.4万元/人)、纽约(2015年人均GDP折合人民币为 54.7 万元 / 人 ) 等发达的现代化城市仍有较大差距。广州、深圳的产业结构层次较高,2015年第三产业增加值占GDP比重分别为67%、59%,但仍低于香港(93%)、芝加哥(84%)和东京(84%)。在创新方面,仅深圳的科技研发经费支出占比(3.84%)达到基本实现现代化的目标(2.5%),低于北京(6.01%)。广州、深圳和珠海的常住人口城镇化率等指标已达到现代化城市标准,但常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差20% 以上,意味着大量非户籍的常住人口无法真正享受城市的公共服务。此外,交通拥堵、空气污染和“垃圾围城”等“城市病”依旧突出。可见,从人均GDP看,这些城市接近基本实现现代化水平,但普遍存在经济发展动力不足、民生幸福滞后和“城市病”突出等问题。
(二)第二梯队:基本实现小康,向基本实现现代化迈进
中山、佛山、东莞、惠州的综合得分为 70 ~ 80 分 ( 图 3),向基本实现现代化迈进。在居民生活水平方面,第二梯队城市的居民人均收入 3.5 万元 ( 约5 000 美元 ),达到基本实现现代化水平的 80%,但与发达国家现代化中等城市人均收入 ( 约 30 000 美元 ) 仍有较大差距。在家庭支出方面,第二梯队城市的恩格尔系数为 34.5%,与基本实现现代化的目标差距较小,但与东京、香港等恩格尔系数小于20%的城市仍存在差距。在文化设施供给方面,每百万人拥有公共图书馆、文化馆和科技馆等的数量仅为 6.85 个,仅达到基本实现现代化水平的22.83%,远低于伦敦大都市区(64个)、巴黎大区(56个)和纽约大都市区(54个)。在生态环境方面,佛山、中山等珠江口西岸地区的灰霾情况比较严重,全年灰霾日数在 80 天以上,与纽约 (PM2.5 年平均值15)、墨尔本(PM2.5年平均值24)等城市相比,空气质量相差甚远。可见,第二梯队城市在社会民生、公共文化和生态环境等方面均与基本实现现代化的目标有一定差距。
(三)第三梯队:离基本实现现代化仍有较大差距
梅州、肇庆、清远、江门、汕尾、韶关、云浮、河源、汕头和潮州等城市的综合得分为 60 ~ 70 分 ( 图 4),离基本实现现代化仍有较大差距。在经济方面,第三梯队城市的人均GDP约为4万元,仅达到基本实现现代化水平的 30%;粤东西北地区除韶关外,各市的科技研发经费支出占 GDP 比重均不足 1%,离基本实现现代化水平 (2.5%) 的差距较大。在空间利用效率方面,各市人均建设用地面积均超过 100 m2,远超发达国家和发展中国家人均城市建设用地水平。在用地效益方面,江门、肇庆的地均产出水平更是不足 2 亿元 / 平方公里,与发达国家和地区的差距较大。在公共服务方面,第三梯队大部分城市的社区公共服务站覆盖率不足 50%,与基本实现现代化公共服务覆盖率90%的目标差距较大。在基础设施方面,互联网宽带接入覆盖率不足30%,与英、美两国小城镇78%的宽带覆盖率相差甚远。在城市治理方面,粤东西北很多城市尚未建立电子化审批系统,与欧美的中小城市智能精细、多元参与的城市治理模式相比,较为落后。可见,第三梯队城市在经济效益、空间利用效率、社会民生和基础设施等方面均与基本实现现代化有较大差距。
四
现代化城市建设应“因城施策”
从上面的比较中可以看出,由于城市发展水平、所处发展阶段不一,面对建设现代化城市的总目标,不能用“一刀切”的方式,而是应该根据城市所处的发展阶段和发展水平,按照城市的发展规律,提出有针对性的发展措施。
(一)接近基本实现现代化的城市:着力培育国际现代功能,营造城市宜居环境
广州、深圳和珠海等接近基本实现现代化的城市,要重点做好“乘法”和“除法”,既要注重放大城市的集聚效应,又要注重去除“城市病”:一方面,以产业创新为抓手,推动发展提质增效,培育新经济、新业态,促进城市高端化转型,增强国际影响力;完善创新平台配套服务与设施,培育创客空间、联合办公空间、24小时社区等创新空间及混合功能区,打造都市“多元共构型创新空间”;推动“互联网+智慧社区”建设,提供便利、开放的社区管理和服务。另一方面,倡导以公共交通为主导优化城市内部空间结构,推行小街区、密路网模式,打通城市道路微循环系统;积极践行绿色发展模式,推进低碳生态城市、绿色低碳社区建设;倡导绿色化、低碳化产业发展方式,促进废弃物资源循环利用,倡导绿色低碳的生活、生产方式;积极推广绿色低碳出行,减少小汽车使用,解决交通拥堵、空气污染等“城市病”。
(二)向基本实现现代化迈进的城市:实现多元化创新发展,优化公共服务供给
中山、佛山、东莞和惠州等基本达到小康水平、向基本实现现代化迈进的城市,应重点做好“加法”和“乘法”,既要注重增加公共服务设施供给,又要加强城市功能组合优化:一方面,强化中心城区现代商贸、信息中介和创意创新等功能,培育一批专业性强、服务能力大的产业合作平台、大型城市综合体与专业CBD;在做大做强主城区的同时,加快轨道交通和公交专用道建设,强化新城、新区与中心城区的交通联系,带动城市功能板块优化整合,形成多中心、网络化发展格局。另一方面,加快推进城乡基本公共服务和资源配置一体化,建成覆盖城乡、功能完善、分布合理和管理有效的公共服务体系,增强城市综合服务能力;推广邻里单元建设模式,创造适合居民生活的、舒适安全的和设施完善的居住环境;推动TOD模式的“精明增长”社区建设,引导土地利用集约化与公共和慢行交通使用高效化。
(三)与现代化差距较大的城市:加强城市特色化建设,夯实基础设施建设
肇庆、江门及粤东西北地区的城市与基本实现现代化仍有较大差距,应重点做好“加法”和“减法”,既要注重增加公共服务设施,又要注重城市特色,减少对生态环境的影响:一方面,着力发展吸引力和承载力强的中心城区,进一步完善城市生活和服务功能,带动产业现代化和农民就近、就地城镇化。另一方面,要坚持生态优先原则,发展生态产业和产品,将生态优势转化为发展优势;立足“特色产业、资源禀赋、文化底蕴”,策划一批产业主题鲜明、景观风貌独特的特色小镇;充分利用高速公路、风景道和古驿道等交通设施,将城镇消费需求导入乡村地区。
五
结语
本文通过剖析现代化城市的内涵和特征,建立了现代化城市的评价标准,对于处在不同发展阶段的城市,有针对性地判断出其与国内外先进城市的差距,从而为不同水平梯队的城市提出各有侧重的“加减乘除”对策,促进不同层级城市可持续发展能力和整体水平的提升,以期为其他同类地区推进现代化城市建设提供经验借鉴。
来源:2019年04期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉
审核:刘芳
文章全文详见《规划师》2019年04期
《论现代化城市建设的评价体系与“因城施策”》
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