在实施“上海2035”总体规划的背景下,上海城乡一体化进入了新的发展阶段。乡村地区是上海大都市的重要组成部分,也是上海城乡统筹发展的短板,现状底数不清、村庄规划滞后、建设用地减量、存量土地盘活困难等问题制约了乡村发展,迫切需要遵循乡村自身发展规律,在资源紧约束背景下,探索具有时代特征、中国特色、上海特点的超大城市郊区乡村振兴和城乡融合发展之路。在对标全球知名城市乡村,借鉴国内乡村建设先进经验,结合上海乡村自身特点的基础上,提出乡村是卓越全球城市的生态功能、人文功能和创新功能的重要承载区,是生态之城的绿色本底,是村民生产、生活、创业空间。加强上海乡村振兴规划与“上海2035”总体规划的对接,把握好规划底线约束,保持规划适度弹性,优化城乡功能布局,推进上海乡村规划“多规合一”,积极探索在资源紧约束背景下实施乡村振兴的空间规划和管理新模式。
1上海乡村发展现状特征及存在问题
1.1 空间环境方面,呈现出地势平坦、水系发达、村落居住点布局分散、土地利用效率低等特征
上海属长江三角洲冲积平原,以古海岸线“冈身线”和长江为分界,形成特征鲜明的西部湖沼平原、东部滨海平原、崇明沙岛平原3种截然不同的地貌类型。农村建设用地总量规模大,人均建设用地面积大,土地使用效率低下。
上海市农村居民点现状用地图
1.2 经济社会发展方面,新产业新业态发展需求旺盛,本地人口老龄化、外来人口多元化趋势明显,公共服务有待精准化配置
一方面,上海乡村地区目前仍以农业为主,现代都市农业处于起步阶段;本地人口老龄化问题严重,部分地区老年人口比例超过50%。另一方面,近年来,随着郊区环境品质的不断提升,休闲旅游、民宿等新产业新业态发展需求旺盛。外来人口多元化趋势明显,市民下乡租住民宅群体日益庞大。基于上述发展趋势,上海乡村地区公共服务的精准化配置水平有待提高。
1.3 文化遗存方面,江南水乡的吴越文化与中西合璧的外来商业文明在上海乡村地区多元共生
上海内溯太湖流域,同时又是西方各国经海路进入中国的重要口岸,中华传统文明在乡村地区遗存丰富。“冈身线”以西地区呈现水网密布、村落集聚的江南水乡格局;“冈身线”以东地区的传统江南韵味逐渐减弱,主要特征是在传统风貌民居局部点缀西方建筑装饰;2000年前后翻建的民房以现代风格居多,混杂欧式元素,建筑色彩多元。
1.4 乡村居民收入方面,上海乡村就业以非农为主,收入以工资性收入为主,城乡居民的生活水平差距逐步拉大
上海农村从业人员总体呈下降趋势,就业以非农为主,农村居民收入以工资性收入为主。上海的乡村并非传统城乡二元结构中的农村,它是上海大都市的有机组成部分,是大都市的郊区,目前发展呈现出郊区农业走向现代都市农业、人口结构失衡、新产业新业态需求旺盛、多元文化共生等经济社会转型特征,应结合上海卓越全球城市发展定位,以提升上海城市能级和城市核心竞争力为着力点,面向全球,面向未来,探索体现全球城市特点的乡村振兴战略。
2超大城市郊区乡村振兴发展战略
2.1 超大城市城郊型乡村的总体定位
上海乡村总体功能定位为:乡村是卓越全球城市的生态功能、人文功能和创新功能的重要承载区,是村民生产、生活、创业空间,是广大市民享受田园生活、亲近自然的体验空间;是承接全球城市新兴业态,承载创新制造的新空间,是打造具有全球影响力的科技创新中心的新动力,也是弘扬江南文化、农耕文化的新载体。
2.2 超大城市郊区乡村振兴发展战略
随着城镇化的不断发展,超大城市郊区的乡村应具有生产、生活、生态、文化四重基本功能。
2.2.1 生态:构筑都市生态安全的基本单元
依托乡村生态基底,保护和重塑丰富多样的原生态自然生境,整体强化江、河、湖、海、岛等多要素叠合的水系城市特征,彰显水城共生的水系城市底蕴,进一步凸显上海枕湖依岛、林田共生的自然山水格局,强化生态空间对市域空间结构和布局的硬约束,保障城市可持续发展。
上海市域生态空间规划图
补齐上海生态环境短板,落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,加强耕地和永久基本农田保护建设,持续改善水环境。
上海市域农业空间规划图
2.2.2 生产:承载产业融合发展的重要空间
(1)以功能多元化为方向,推动都市农业现代化。紧紧围绕都市农业,进一步优化农业产业结构,通过现代农业休闲观光、特色农产品加工销售、生态教育等多种形式推进一二三产融合发展,突出农业的产业联动作用,发挥农业多功能性。
(2)以产业兴旺为重点,着力提升郊区产业高质量发展。上海乡村是提升城市功能和城市能级的战略空间,应以特色镇村为载体,集聚和吸引科创、教育、养生等资源,为科技型、生态型企业总部入驻预留空间。
2.2.3 生活:营造环境友好生活的宜居之所
(1)推进居住向乡村社区或城镇集中,改变当前上海农村居住分散的格局。坚持“城镇集中居住为主、农村集中归并为辅”的总体导向,实施村庄分类管控,严格控制规划撤并村建房行为,鼓励保留村集中归并;优先推进“三高两区”和30户以下自然村进城镇集中居住,因地制宜实施农村集中归并。
(2)保障公共服务设施,营造乡村社区生活圈。通过建立全覆盖、均等化的公共服务体系,强化弱势群体的基本公共服务保障,提升乡村地区公共服务品质,形成有安全感和归属感的乡村社区生活圈。
2.2.4 文化:保护历史文化遗产的重要载体
应遵循乡村自身发展规律,注重挖掘和继承江南传统文化,尊重和保护村庄肌理、自然水系、建筑风貌等特色文化元素。按照《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》,以“冈身松江文化圈、淞北平江文化圈、沿海新兴文化圈、沙岛文化圈”4个文化圈进行分类引导,塑造各具风采的江南田园风貌。
3上海乡村振兴规划策略
3.1 城乡一体,统筹规划
推进上海乡村振兴战略,关键要破除城乡分割、城乡二元结构的体制机制障碍,转变过去“重城市、轻乡村”的发展思路,强化“钱、地、人”等要素的供给,促进资源要素城乡自由流动和城乡市场统一,激活上海乡村发展内在活力。
3.2 分类规划,差异发展
在“上海2035”总体规划的指导下,明确村庄发展的分类引导,高质量做好乡村布局规划,保障乡村发展规划空间。(1)保护村,重点是突出村庄整体风貌保护。(2)保留村,重点是优化组团式布局,统筹配置公共设施。(3)撤并村,重点是有序安排农民进城入镇。
上海全市保护保留村布局图
3.3 盘活存量,精明收缩
在生态底线管控、用地空间锚固的发展天花板中,无论是农民集中安置,还是乡村振兴产业发展,都涉及现行土地政策下的用地难题。
(1)制定评估体系,推进城市开发边界外现状工业用地减量化。一方面坚持总体减量原则;另一方面制定评估体系,从“经济效益、社会效益、环境效益”3个维度对开发边界外现状工业用地进行全面评估。
(2)通过多要素评估,有序推进宅基地收缩减量。首先满足镇域的规划意向和各类项目安排,其次将“三高两区”和30户以下自然村纳入撤并,剩余不涉及上述因素的居民点,采取要素评估的方法通过计算机量化处理评分,将评分结果作为宅基地布局方案的主要依据。
宅基地减量化技术路线分析图
3.4 底线约束,弹性规划
在明确底线约束的同时,考虑到乡村建设项目的不确定性,须在规划中给予一定的弹性。乡村规划的底线条件主要包括空间类底线,将生态廊道、水源保护区、A类基本农田、“三高”控制线、邻避设施控制线等精细落地,细化管控要求;同时还包括总量类底线,明确区镇村的建设用地规模、基本农田规模以及减量化任务要求。
在村庄建设空间内划定村庄建设规模边界和扩展边界,引导形成相对集中、集约高效的村庄建设布局。在确保建设用地规模不增加、耕地保有量不降低、自然历史文化遗存不减少和永久基本农田数量有增加、质量有提高、生态有改善的前提下,可以在上位空间规划统筹下对乡村空间布局进行优化调整。在用地指标上,区镇可适当预留一定的规划建设用地空间指标用于乡村公共服务配套设施和新产业新业态发展。
3.5 全域整治,生态修复
(1)以“土地整治+”激活乡村内生动力。通过市级土地整治项目、郊野公园等重点项目,切实改善乡村地区生产、生活和生态环境,补足基本的公共服务设施,适时引入和孵化体验式农场、乡村民宿、乡村文创等农村新业态,促进试点区域生产、生活、生态融合,激活乡村发展内生动力。
(2)深入推进自然资源整体保护、系统修复和综合治理。开展自然资源统一调查与评价,强化生态底线要素,统筹农业、林业、养殖业、水环境等农村土地空间和生产要素,形成具有针对性和特色性的郊野空间规划控制要素。
4乡村振兴规划实施政策机制
4.1 建立多元化生态补偿机制
一是结合经济发展水平量化生态效益,建立完善的补偿制度和科学的补偿标准,市级财政托底。二是灵活运用政府补偿、市场补偿、社会补偿等多种手段,建立跨区横向生态补偿机制。三是扩大补偿覆盖面,将生态环保产业和生态保护红线所涉及的主体全部纳入生态补偿范围。
4.2 宅基地制度是乡村振兴的重要制度支撑
按照国家2018年一号文件,上海在落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权等方面需要做出一定的改革和尝试。一是以激励为导向的宅基地有偿使用制度。二是多路径实施的宅基地退出制度。三是成立宅基地流转中心,促进宅基地活化利用。
5结语
在推进“上海2035”总体规划的实施过程中,城乡统筹是一条基本原则,探索资源紧约束背景下超大城市乡村振兴战略和规划策略有着重要的意义。一方面,准确把握超大城市乡村振兴面向全球、面向未来的目标取向,上海乡村作为稀缺的战略资源,要对标世界级的田园样本。另一方面,乡村多元的发展方向和超大城市用地紧约束的发展局限之间存在制度矛盾。当然,乡村振兴是一项系统工程,工作涉及各个方面,综合性非常强,需要加强各级各部门的统筹协同,整合各方资源,加强政策的融合统一,创新管理机制体制。
详情请关注《上海城市规划》2018年第6期《资源紧约束背景下超大城市乡村振兴战略和规划策略的思考——以上海为例》,作者:周晓娟,上海市城市规划设计研究院。
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