新加坡作为位于东南亚的一个岛国,土地面积为722.5 km2,总人口为563.87万,平均人口密度约为 0.78 万人 / 平方公里。基于土地稀缺、人口稠密的特定国情,新加坡建屋发展局 (Housing Development Board,简称“HDB”)从最初就确立了发展高层高密度新镇的建设方针,并一直贯彻执行至今。在新加坡城市重建局 (Urban Redevelopment Authority,简称“URA”)所拟定的城市总体规划基础之上,HDB进行新镇及组屋的规划,并涉及多个相关部门的统筹建设、运营及监督,如教育部负责中小学和幼儿园等,卫生部负责医院、诊疗所等,文化、社区及青年部负责文化、体育、志愿服务等,国家公园局负责绿地、社区农场等,国家环境署负责市场、小贩中心等。根据HDB 2017~2018年发展年报,截至2018年3月,新加坡约有 81%的人口居住在 23 个新镇的政府组屋中,其中超过90%的居民拥有自己的房屋,真正实现了“居者有其屋”。通过对新加坡新镇和政府组屋区的规划研究,基本可以反映其整体社区生活圈服务设施体系规划的发展状况,并折射出对于服务设施和公共空间的作用理解,以及如何营造紧密连结的社区共同体的探索历程。
新加坡政府组屋的建设始于20世纪60年代早期。1959年新加坡独立时,住房短缺问题十分严重。大部分人口居住在中心区拥挤的贫民窟和危旧房屋中,涌现出生活环境拥挤、卫生条件恶劣、基础设施和交通设施匮乏等诸多问题。1960年,HDB作为新的政府机构应运而生,力求通过在全国范围内实施公共住宅计划,最短时间内为国民提供数量充足、价格低廉的公共住宅,从而缓解住房短缺问题。针对不断攀升的人口规模及土地资源短缺的困境,HDB致力于探索在高层高密度的建设方针下创造舒适宜人的居住环境,其中一个重要内容就是不断推进和完善新镇中社区服务设施体系的规划建设。
通过总结可知,新加坡新镇规划中社区服务设施体系规划经历了5个阶段。
(1)初始阶段。
HDB 成立后,为了快速解决当时的住房短缺问题,带领建设了第一个真正意义上的高层高密度的新镇女皇镇(Queenstown)。女皇镇 1952 年由新加坡改良信托局开始谋划,1970年左右由HDB建设完成,解决了15万人口的居住问题,居住密度为800~1 000人/公顷。
由于时间紧迫,女皇镇的建设在当时并无成熟的规划模型,也缺乏对社区服务设施布局的系统考虑。除在组屋区提供满足居民日常所需的商店和市场外,规划中对教育、体育及休闲娱乐设施的考虑不足。
(2)过渡阶段。
1965年,HDB开始筹划建设新镇大巴窑(Toa Payoh)。这一时期的首要目标仍是建设大量的尤其是小规模及价格低廉的组屋,在 373 hm2的用地上规划居住人口18万。
从当时的规划图上可明显看出已有“镇中心—邻里中心”(Town Centre Neighbourhood Centre)的基于生活圈的分级规划思想。镇中心与机动车交通分离,完全为步行者设计 ( 图 1)。与女皇镇相比,大巴窑在社区服务设施规划中增设了商业、教育、体育及休闲娱乐等设施用地,但还未形成规划标准,并且存在较突出的分布不均问题。大巴窑尽管在很大程度上改善了民众的住房条件,但从后期使用反馈看,由于忽视了社区邻里氛围和归属感的培育,加上公共设施配置不足,引发了民众的不满情绪。自此,HDB开始意识到研究新镇规划模型及形成新镇社区服务设施规划标准的紧迫性。